Sentencia nº 25000-23-25-000-2011-01167-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 23 de Marzo de 2017
| Fecha | 23 Marzo 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente : RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 25000 - 23 - 25 - 000 - 201 1 - 0 116 7 - 01( 1 863 - 1 3 )
Actor: DENICE MENDOZA LOZANO
Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICÍA NACIONAL
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante, quien actúa por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 31 de enero de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A.
Antecedentes
1.1. La demanda
1.1.1. Las pretensiones
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la señora D.M.L., por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad del Oficio número 202036/ADSAL-JEFAT-6.6.6.2-22 del 14 de septiembre de 2011 emitido por el jefe del área Administración Salarial de la Policía Nacional, mediante el cual se negó la reliquidación y pago de factores salariales que se le venían cancelando y que unilateralmente se suspendieron sin justificación constitucional o legal.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar las primas de actividad y de antigüedad, el subsidio familiar en el 39%, la bonificación por buena conducta y las cesantías retroactivas, desde el 3 de marzo de 1997 hasta cuando se emita la sentencia; asimismo, a modificar o adicionar su hoja de servicios con base en el sueldo y factores salariales y prestacionales previstos en el Decreto 1213 de 1990, comoquiera que su ingreso al nivel ejecutivo de la Policía Nacional no podía desmejorar sus derechos laborales; a pagar el equivalente a cien salarios mínimos legales mensuales vigentes, a título de perjuicios morales; a actualizar la condena y cumplir la sentencia conforme a los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo y pagar los gastos, las costas procesales y las agencias en derecho.
1.1.2. Hechos
Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
La accionante fue dada de alta como agente de la Policía Nacional el 17 de septiembre de 1986.
En el mes de marzo de 1997, el Gobierno nacional ofreció unas garantías a los agentes y suboficiales que quisieran hacer parte del nivel ejecutivo de la Institución; sus superiores la convencieron de que la homologación a ese nivel generaría ventajas y beneficios a su favor, razón por la cual, siendo agente de la Institución, fue homologada en el grado de subintendente del cuerpo de vigilancia del nivel ejecutivo de la Policía Nacional; no obstante, a partir de esa homologación se desconocieron derechos que se venían reconociendo, tales como primas, subsidios, bonificaciones y auxilio de cesantías retroactivas.
El 7 de septiembre de 2011, radicó una petición dirigida al director general de la Policía Nacional, mediante la cual reclamó la liquidación y pago de las primas de actividad, de antigüedad y de especialista o técnica, así como de la bonificación por buena conducta, el subsidio familiar y el auxilio de cesantías retroactivas que se reconocían en el escalafón de agente antes de la homologación, argumentando que esos derechos no se podían extinguir, de conformidad con la Ley 4.ª de 1992.
La jefe del área Administración Salarial de la Policía Nacional resolvió la anterior solicitud, mediante oficio número 202036/ADSAL-JEFAT-6.6.6.2-22 de 14 de septiembre de 2011, aduciendo que el reconocimiento pretendido no es procedente, comoquiera que el régimen aplicable es el previsto en el Decreto 1091 de 1995.
Las normas que crearon el nivel ejecutivo consagraron una protección especial para quienes estando en servicio activo ingresaran a esa carrera y, para tal efecto, previeron que el ingreso en él no podía ir en desmedro de quienes optaron por esa alternativa, previsión que se contempló en los artículos 1 literal d), 2 literal a) y 10 de la Ley 4.ª de 1992; 7, parágrafo, de la Ley 180 de 1995 y 82 del Decreto 132 de 1995.
Con fundamento en lo anterior y como tenía derechos adquiridos a tales factores salariales y prestacionales desde cuando se produjo la homologación, se deben seguir reconociendo con fundamento en las normas que consagran esas partidas computables para el personal de agentes y suboficiales, en este caso, el artículo 23 del Decreto 4433 de 2004 o, en su defecto, lo que al respecto prevé el Decreto 1212 de 1990.
1.1.3. Normas violadas y concepto de violación
Como tales se señalaron el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 48, 53, 83, 84, 121 y 220 de la Constitución Política; 1, 2 y 10 de la Ley 4.ª de 1992; 7 de la Ley 180 de 1995; 82 del Decreto 132 de 1995; 33 numerales 9 y 10 de la Ley 734 de 2002; 30, 33, 43, 46, 54, 97, 103 y 174 del Decreto 1213 de 1990; 2 de la Ley 923 de 2004; 2 y 23 del Decreto 4433 de 2004; 2 y 4 del Decreto 2863 de 2007; 1 al 5 de la Ley 244 de 1995 y 127 del Código Sustantivo del Trabajo.
Al desarrollar el concepto de violación, la demandante adujo que los preceptos constitucionales garantizan el respeto a los derechos fundamentales y sociales de los ciudadanos; sin embargo, estos fueron quebrantados con el acto acusado, comoquiera que sin su consentimiento se suprimió o extinguió la liquidación y pago de primas, subsidios, bonificaciones y cesantías, pese a que constituían una obligación implícita a cargo del empleador, por ser derechos adquiridos.
Asimismo, se quebrantaron las disposiciones de orden legal aludidas, pues en ellas se dispuso que los miembros de la Policía Nacional que ingresaron por homologación al nivel ejecutivo no podían ser desmejorados ni discriminados en ningún aspecto, principalmente en lo que se refiere a derechos laborales irrenunciables cuya garantía se ha mantenido en el tiempo, incluso, en la Ley 923 de 2004, que dentro de los objetivos para fijar el régimen pensional y de asignación de retiro consagró el respeto a las garantías, derechos y prerrogativas adquiridas con base en normas anteriores.
Dijo que denegar el reconocimiento y pago de tales emolumentos constituye extralimitación en el ejercicio de las funciones por parte de la administración; que la decisión en tal sentido quebranta los principios de buena fe y confianza legítima, y vulnera el derecho a la igualdad, en cuanto se da un trato discriminatorio a los miembros de la institución policial que decidieron ser homologados en el nivel ejecutivo, en la medida que se desmejoraron sus factores salariales y prestacionales, a pesar de que se les llevó a la convicción de que la homologación se haría respetando sus derechos adquiridos.
Sostuvo que también se desconoció el derecho al debido proceso, pues, se suprimieron o extinguieron derechos laborales y prestaciones de los que venía gozando, sin que mediara acto administrativo que así lo dispusiera y sin contar con su autorización expresa o tácita, dada su titularidad respecto de aquellos.
1.2. Contestación de la demanda
La apoderada del Ministerio de Defensa - Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la demanda. Como sustento de su desacuerdo propuso las siguientes excepciones:
Insostenibilidad de la Policía Nacional. Se fundamentó en que la homologación en el nivel ejecutivo se hizo de manera voluntaria y con ello se renunció, de manera expresa, a las prebendas percibidas antes de la homologación; así, con el objeto de garantizar una mejor nivelación salarial, la Policía Nacional aumentó los sueldos, con el objeto de que se equipararan las primas que ahora reclama la demandante. Además, la entidad nunca reconoció las primas y subsidios familiares que se pretenden en la demanda, por ello nunca efectuó los descuentos con destino a la asignación de retiro y pensión y, si se concede ese privilegio, estás prestaciones se harían insostenibles.
Inexistencia del derecho y falta de fundamento jurídico para las pretensiones. El argumento se contrae a que los actos acusados se expidieron por la autoridad competente y de conformidad con las normas que rigen el retiro de los miembros del nivel ejecutivo de la Policía Nacional.
I. sustantiva de la demanda, porque las pretensiones están encaminadas a la reliquidación, reajuste y pago e inclusión en nómina de las primas de actividad, de antigüedad, bonificación por buena conducta, recompensa quinquenal, subsidio familiar, acorde con lo dispuesto en el Decreto 1212 de 1990; sin embargo, tales pretensiones no guardan relación con las normas que se aluden como violadas, ni con el concepto de violación.
Pago de lo no debido. El ente demandado considera que a la accionante se le cancelaron en la oportunidad correspondiente todos y cada uno de los factores salariales que hoy reclama, para lo cual se aplicaron las normas vigentes y se tuvieron en cuenta los porcentajes establecidos en ellas.
La apoderada de la entidad manifestó que cuando la demandante se vinculó a la Policía Nacional estaba amparada por el Decreto 1213 de 1990 para el reconocimiento de sus prestaciones salariales; no obstante, a partir de la homologación voluntaria al nivel ejecutivo, se sometió al régimen salarial y prestacional que se fijó para quienes se hubieran acogido a él, esto es, el Decreto 1091 de 1995.
En lo que respecta al auxilio de cesantías, sostuvo que a quienes se vincularon al nivel ejecutivo se liquidaron, por una sola vez, al momento en que se produjo el cambio de nivel; en el caso de la accionante ello ocurrió a través de la Resolución 0730 del 3 de marzo de 1997 y, a partir de ahí quedó sometida, en ese aspecto, al régimen establecido en el artículo 50 del Decreto 1291 de 1995.
Finalmente, realizó un cuadro comparativo entre los...
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