Sentencia nº 11001-03-15-000-2017-00268-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 15 de Noviembre de 2017
| Fecha | 15 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejero ponente : JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-15-000-2017-00268-01 (AC)
Actor : O.S.C.
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A
La Sala decide la impugnación formulada por la parte actora contra la sentencia del 30 de marzo de 2017, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que denegó las pretensiones de la tutela.
ANTECEDENTES
Pretensiones
Por conducto de apoderado judicial, O.S.C. pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la sentencia del 11 de agosto de 2016, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que revocó la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de G. y que, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la actora contra el Fondo de Prestaciones Sociales del M..
Expresamente, solicitó que «se ordene, o bien que por vía judicial el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA dicte Sentencia con fundamento en las disposiciones que gobiernan la materia pensional tratándose de personas de la tercera edad o por vía excepcional de esta figura constitucional se ordene a la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y A LA FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., a no seguir descontando por concepto de salud, sobre las mesadas adicionales y a reintegrarse el valor de los mismos a partir del 28 de febrero de 2010 hasta la fecha».
Hechos
Del expediente de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:
Que, mediante Resolución 1728 del 10 de noviembre de 2004, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. reconoció pensión de jubilación a O.S.C., efectiva a partir del 5 de marzo de 2004.
Que, el 20 de mayo de 2013, O.S.C. solicitó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. que suspendiera el descuento del 12% que se efectuaba, por concepto de salud, sobre las mesadas adicionales (junio y diciembre). Que, sin embargo, la entidad no respondió la petición.
Que, ante esa situación, O.S.C. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Fondo de Prestaciones Sociales del M., para que se suspendieran los descuentos por salud sobre las mesadas adicionales y se reintegraran las sumas deducidas por ese concepto.
Que, mediante sentencia del 20 de noviembre de 2015, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de G. accedió a las pretensiones de la demanda.
Que el Fondo de Prestaciones Sociales del M. apeló la decisión del juzgado y la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por providencia del 11 de agosto de 2016, la revocó y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, pues, a su juicio, la normativa aplicable no exoneraba del descuento a las mesadas adicionales.
Argumentos de la tutela
De manera preliminar, O.S.C. explicó el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, así: a) que se trata de un asunto de relevancia constitucional, porque la autoridad judicial demandada vulneró derechos fundamentales; b) que se agotaron todos los recursos judiciales, pues la decisión atacada fue dictada en segunda instancia; c) que la tutela cumple el requisito de la inmediatez, por cuanto sentencia discutida fue notificada el 18 de agosto de 2016 y la tutela fue interpuesta el 27 de enero de 2017, y d) que no se está cuestionando una sentencia de tutela.
En cuanto al fondo del asunto, la parte actora sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en los siguientes vicios de fondo:
Desconocimiento del precedente judicial
Que la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desconoció el precedente horizontal de esa misma corporación, establecido en las siguientes sentencias: i) del 15 de junio 2010, expediente 2008-00770, proferida por la Subsección de la Sección Segunda (el actor no especificó la subsección); ii) del 15 de octubre de 2015, expediente 25269-33-33-001-2013-00216-01, dictada por la Subsección D de la Sección Segunda; iii) del 11 de febrero de 2016, expediente 11001-33-35-028-2012-00308-01, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda; iv) del 12 de febrero de 2016, expediente 25000-23-42-000-2014-04388-00, dictada por la Subsección C de la Sección Segunda; v) del 18 de febrero de 2016, expediente 11001-33-35-024-2014-00303-01, proferida la Subsección D de la Sección Segunda; vi) del 17 de marzo de 2016, expediente 25899-33-33-001-2015-00230-00, dictada por la Subsección D de la Sección Segunda; vii) del 19 de abril de 2016, expediente 11001-33-35-011-2015-00113-00, proferida por la Subsección D de la Sección Segunda; viii) del 26 de abril de 2016, expediente 25269-33-33-001-2014-00875-01, dictada por la Subsección D de la Sección Segunda, ix) del 30 de junio de 2016, expediente 11001-33-35-022-2015-00444-01, proferida por la Subsección C de la Sección Segunda, y x) del 4 de agosto de 2016, expediente 25269-33-33-001-2014-01003-01, proferida por la Subsección D, Sección Segunda.
Que las sentencias invocadas como precedente concluyeron que las mesadas pensionales adicionales (de junio y diciembre) no estaban sujetas a descuento por salud y, por lo tanto, la autoridad judicial demandada debió confirmar la sentencia de primera instancia, que suprimió ese descuento y ordenó la devolución.
Defecto sustantivo
Que la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca aplicó la regla de interpretación según la cual «la ley posterior prevalece sobre la ley anterior», contenida en la Ley 157 de 1887 (artículo 2), para argumentar que la Ley 91 de 1989, que admitía el descuento sobre mesadas adicionales, primaba sobre las leyes 42 de 1982 y 43 de 1984, que no admitían descuentos sobre mesadas adicionales. Que, sin embargo, el tribunal no aplicó esa misma regla de interpretación entre la Ley 91 de 1989 y la Ley 812 de 2003, pues esta última norma, que aumentó el porcentaje del descuento por salud, no prevé deducción de mesadas adicionales.
Que, en virtud de la Ley 812 de 2003, el tribunal afirmó que el porcentaje de cotización a salud de los docentes era el establecido en la Ley 100 de 1993, que excluye descuentos por salud sobre mesadas adicionales. Que, no obstante, la autoridad judicial demandada mantuvo la regla del artículo 8 de la Ley 91 de 1989, que sí preveía el descuento sobre mesadas adicionales.
Violación directa de la constitución
Que «con la decisión adoptada se configura la causal de violación directa de la Constitución, pues si bien es cierto no se observa un quebrantamiento brusco de la Carta Máxima, si se trata de una decisión que afecta de manera negativa los derechos fundamentales de mi poderdante».
Intervencio n es
In tervención de la Subsección A de la Sección Segunda del T ribunal Administrativo de Cundinamarca (autoridad judicial demandada)
A pesar de que se envió comunicación, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se pronunció sobre los hechos que originaron la tutela.
Ministerio de Educación (tercero con interés)
La asesora de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación se limitó a mencionar que no se cumplían los requisitos generales de procedencia de acción de tutela contra providencias judiciales.
Fiduprevisora (tercero con interés)
El vicepresidente del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. (e) pidió que se declarara improcedente la tutela, porque la tutela no puede usarse para invalidar actuaciones procesales realizadas con anterioridad. Posteriormente, describió las causales generales y específicas para la procedencia de la acción de tutela.
Sentencia impugnada
La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 30 de marzo de 2017, denegó las pretensiones de la tutela. En concreto, señaló:
Que si bien la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ha accedido a la supresión de los descuentos por salud sobre las mesadas adicionales de los docentes y a la devolución de esos dineros, lo cierto es que la autoridad judicial demandada podía apartarse del precedente horizontal si exponía razones suficientes para hacerlo, como efecto lo hizo. Que, en virtud de la autonomía judicial, el precedente horizontal es menos riguroso que el vertical y, por ende, la Subsección A de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no violó el derecho a la igualdad del actor, al fallar en distinto sentido a los demás casos.
Que, por otra parte, no se configuró el defecto sustantivo, porque la decisión del tribunal estuvo fundada en el artículo 8° de la Ley 91 de 1989, que se encuentra vigente, y, además, «realizó un análisis razonable, integral y coherente de la normativa que regulaba el tema de los descuentos de salud a las mesadas pensionales de los docentes».
6 . Impugnación
La parte actora impugnó la decisión del a quo. Para el efecto, reiteró que sí se configuró el desconocimiento del precedente judicial e invocó los mismos pronunciamientos que relacionó en el escrito de tutela.
Adicionalmente, señaló que el defecto sustantivo sí se configuró, porque, a su juicio, la sentencia cuestionada interpretó erróneamente el artículo 14 del Decreto 1703 de 2002, porque esa norma no creó cotizaciones adicionales, tan sólo se limitó a prever que en caso de compatibilidad entre la pensión y el salario, el trabajador deberá cotizar sobre todos sus ingresos, sin que eso signifique que la cotización deba ir sobre las...
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