Sentencia nº 25000-23-42-000-2015-06456-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 27 de Octubre de 2017
| Fecha | 27 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000-23-42-000-2015-06456-01 (PI)
Actor: S.F.M.L.
Demandado: E.D.G.
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA- APELACIÓN
Referencia: Tesis: I. en causal de inhabilidad la persona que dentro del año anterior a las elecciones, suscribe un convenio de asociación como representante legal de una junta de acción comunal con una empresa industrial y comercial del Estado y éste se ejecuta en el mismo municipio en donde se postula como candidata al concejo municipal.
Fuentes: Artículo 55 numeral 2 de la Ley 136 de 1994 y artículo 40 numeral 3 de la Ley 617 de 2000, que modificó el artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto de manera oportuna por la parte demandante, en contra de la sentencia del 5 de julio de 2016, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegó la pérdida de investidura de la señora E.D.G., concejal del Municipio de Apulo- Cundinamarca, para el período constitucional 2016-2019.
I.- SINTESIS DEL CASO
1.1.- La causal de pérdida de investidura invocada
El ciudadano S.F.M.L., obrando en nombre propio, solicitó que se decretara la pérdida de la investidura de la señora E.D.G., concejal del Municipio de Apulo, por considerar que incurrió en la causal prevista en el numeral 4 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, por haber celebrado el Convenio 612 de 2015, como presidente y representante legal de la Junta de Acción Comunal de la vereda N. de dicho municipio, dentro de los 12 meses anteriores a la fecha de la elección.
1.2.- Los hechos que dan sustento a la causal alegada
El demandante explicó que mediante la Resolución número 602 de fecha 1974-09-04, fue reconocida la personería jurídica de la junta de acción comunal de la vereda N. y en asamblea general efectuada el 29 de abril de 2012, los vecinos de la mencionada vereda, eligieron directivos y dignatarios para el periodo 2012-2016, recayendo la designación de presidente en la persona de la señora E.D.G..
Indicó que la señora D.G., en su carácter de representante legal de la junta, suscribió el 21 de septiembre de 2015 el Convenio 612 de 2015, con una entidad pública del nivel departamental, como lo es el Fondo de Desarrollo de Proyectos de Cundinamarca- FONDECUN, en interés y beneficio propio y de terceros, convenio que debía ejecutarse y cumplirse en jurisdicción del municipio, pues el contrato tuvo como objeto la construcción de placa huella en la vereda N..
Informó que la señora E.D.G., fue elegida el 25 de octubre de 2015 como concejal del Municipio de Apulo, Cundinamarca, para el período 2016-2019, por el Partido Liberal Colombiano, conforme con el acta general de escrutinios de votos y el contenido de los formularios E-20, E-23, E-24 y E-26, que acompañó con la demanda.
Consideró que la situación anterior se tradujo en una irregularidad que la inhabilitaba para hacerse elegir como concejal, pues a sabiendas del poder local que durante el año anterior a dicha elección detentaba en su condición de presidente y representante legal de la junta de acción comunal de la vereda N., utilizó su especial condición y el manejo político que tenía respecto de la comunidad de dicha vereda, para influir en el querer de la misma al momento de votar en las elecciones del 25 de octubre de 2015, inclinando las decisiones a su favor, en detrimento de los principios de libertad e igualdad, máxime cuando pocos días antes de la elección, esto es, el 17 de octubre de 2015, se había iniciado a la obra de construcción de la placa huella.
2.- Contestación de la demanda por parte de la concejal E.D.G.:
En la oportunidad procesal correspondiente y mediante apoderado judicial, la concejal contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones, exponiendo como razones de defensa:
Que la Ley 743 de 2002, definió los organismos comunales como la expresión de una organización social, autónoma y solidaria de la sociedad civil, cuyo propósito es promover un desarrollo integral, sostenible y sustentable, construido a partir del ejercicio de la democracia participativa en la gestión del desarrollo de la comunidad.
Indicó que la Ley 1551 de 2012, en su artículo 29, determinó que los municipios podían celebrar convenios con los organismos de acción comunal para el cumplimiento o ejecución de determinadas funciones y con la expedición de dicha ley, se revivió una modalidad de cooperación interinstitucional entre las entidades públicas y las personas jurídicas de derecho privado, que ya estaba prevista en el artículo 355 constitucional y en la propia Ley 136 de 1994.
Consideró que la posibilidad de celebrar convenios de cooperación, de apoyo, de aporte, interinstitucionales o solidarios, viene desde el artículo 355 de la Constitución y su Decreto reglamentario 777 de 1992, con las modificaciones introducidas por el Decreto 1403 del mismo año, contratos que tienen por objeto, impulsar programas o actividades de interés público.
Sostuvo que las únicas exclusiones del ámbito de aplicación para la celebración de convenios solidarios, es que su objeto implique una contraprestación directa a favor de una entidad pública o se desarrolle un proyecto específico por cuenta de una entidad pública bajo sus precisas instrucciones.
Argumentó “de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina sobre esta materia, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han dictaminado que el objeto de los contratos o convenios de que trata el artículo 355 de la Constitución es apoyar por parte del Estado a las entidades privadas sin ánimo de lucro en el logro de sus objetivos de beneficio común.”
Expuso que en el caso concreto, el Convenio de Asociación número 612 del 21 de septiembre de 2015, celebrado entre el Fondo de Desarrollo de Proyectos de Cundinamarca- FUNDECUN y la Junta de Acción Comunal de la vereda N. del Municipio de Apulo, tuvo como objeto aunar esfuerzos y recursos humanos, técnicos, físicos y económicos para ejecutar el proyecto de construcción de la placa huella en dicha vereda.
Que por lo anterior, existió un error de apreciación del demandante, pues no se ejecutó un convenio para favorecer intereses políticos, y la señora E.D. con su actuar solo buscó beneficiar a una comunidad estudiantil, a la que se le dificultaba en época de lluvias, el acceso al Colegio Antonio Nariño con sede en esa vereda, debido a las condiciones de la vía.
Manifestó que no solo FUNDECUN hizo aportes para el desarrollo del convenio, si no también los miembros de la comunidad, así como la empresa Cemex de Colombia.
Por último, afirmó que la violación del régimen de inhabilidades no constituye una causal de pérdida de investidura, por no estar comprendida en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, norma que integró y unificó el régimen de diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales y suponía la derogatoria orgánica del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, el cual excluyó intencionalmente la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura, pues quedó contemplada como de nulidad electoral, por estas razones solicitó fueran denegadas las pretensiones de la demanda.
3.- La sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia del 5 de julio de 2016, denegó la pérdida de la investidura de la señora E.D.G., como concejal del Municipio de Apulo, Cundinamarca, para el período constitucional 2016-2019.
El problema jurídico a resolver en este proceso, quedó planteado así:
“ […] Corresponde a la Sala determinar si se encuentra probada la causal 2º del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, que permita declarar la pérdida de investidura del cargo de concejala del Municipio de Apulo, ocupado por la señora E.D.G., por haber suscrito a nombre de la Junta de Acción Comunal de la Vereda el N., el convenio No. 612 con FUNDECUN. […]”
Con el fin de determinar si la demandada, incurrió en la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3 del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, para ser elegida concejal, por haber suscrito un contrato con una entidad pública, de cualquier nivel, en interés propio o de terceros, siempre que debiera ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio, el a quo verificó lo probado en el proceso, esto es, la condición de concejal de la demandada y el convenio celebrado entre la señora G. y FUNDECUN, para concluir que la conducta era atípica.
Para ello analizó lo siguiente:
a. Que en este caso se estaba en presencia de un convenio de asociación al que se refiere la Ley 489 de 1998, figura diferente al contrato estatal y al convenio interadministrativo y aquí se suscribió un convenio interadministrativo entre el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Fondo de Inversión para la paz, el Instituto Departamental de acción comunal y participación ciudadana de Cundinamarca y el Fondo de Desarrollo de Proyectos de Cundinamarca, que posibilitó la celebración del Convenio de Asociación 612 de 2015.
Estimó que el convenio de asociación “comporta entonces la participación de la comunidad beneficiada de la ejecución del objeto contractual, cuya contraprestación no es más que el ofrecimiento de la fuerza de trabajo no pagada por el Estado para satisfacer una obligación que le es propia, pero que en nuestro país constituye el único mecanismo para obtener al menos, la adecuación de una vía de comunicación con la instalación de una placa huella, al mejor estilo de los caminos medievales, para lograr una mejor condición de vida de la comunidad.”
b. En...
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