Sentencia nº 17001-23-33-000-2013-00533-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 10 de Agosto de 2017
| Fecha | 10 Agosto 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., diez (10) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
R.icación número: 17001 - 23 - 33 - 000 - 2013 - 00533 - 01 ( 4503-14 )
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL ( UGPP).
Demandado: E.C.G.
Apelación sentencia. Reliquidación pensión de jubilación
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada contra el señor E.C.G..
Antecedentes
La demanda
Pretensiones
La parte actora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, solicitó se declare la nulidad de la Resolución 318 de 19 de enero de 2009, por la cual la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), en cumplimiento de un fallo de tutela, reajustó el valor de la pensión de jubilación del señor E.C.G., teniendo en cuenta el 100% de la bonificación por servicios prestados.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se declare que al demandado no le asiste el derecho a que su pensión sea reliquidada en los términos ordenados por vía constitucional y por lo tanto debe reintegrar todas las sumas pagadas en exceso.
1.1.2. Hechos
Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
1.1.2.1. Por medio de la Resolución 10645 de 10 de junio de 2003, la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) reconoció una pensión de jubilación al señor E.C.G., por haber laborado por más de 20 años al servicio de la Rama Judicial y en cuantía equivalente al 75% del salario promedio de 8 años y 2 meses, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
1.1.2.2. Con ocasión del retiro definitivo del servicio del actor, la pensión de jubilación fue reajustada a través de la Resolución 14098 del 24 de abril de 2007, a partir del 1.º de julio de 2004.
1.1.2.3. El 18 de diciembre de 2007 el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, mediante fallo de tutela, ordenó reajustar la mesada pensional del señor C.G., incluyendo el 100% de lo devengado a título de bonificación por servicios prestados, en virtud de lo cual Cajanal profirió la Resolución 318 de 19 de enero de 2009.
1.1.2.4. El acto administrativo acusado vulnera el principio de legalidad en tanto se concede un derecho sin fundamento normativo en beneficio de un particular y en detrimento del interés general y del deber del Estado de asegurar los derechos de los demás asociados.
Normas violadas y concepto de la violación
Como normas vulneradas citó los artículos 1, 2, 6, 121, 128 y 209 de la Constitución Política; 6, 7 y 8 del Decreto 546 de 1971; y, 34 y 36 de la Ley 100 de 1993.
Al desarrollar el concepto de violación, expuso los siguientes argumentos:
1.1.3.1. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido constante en señalar que el factor «bonificación por servicios» se reconoce y paga al empleado cada vez que cumple un año continuo de labor en una misma entidad oficial, y por lo tanto el cálculo de ese factor para efectos de determinar la cuantía de la pensión, debe hacerse en una doceava parte y no sobre el 100% como de manera errada, se ordenó en el fallo de tutela proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales.
1.1.3.2. El hecho de haber comprometido recursos públicos en una causa ilegítima pone en riesgo a los funcionarios de la entidad de verse inmersos en investigaciones penales, fiscales y disciplinarias conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política, al paso que dichos recursos podrían servir para sufragar otras pensiones, con lo cual se omiten los mandatos de la función administrativa, en lo concerniente a la moralidad administrativa y la igualdad.
1.2. La contestación de la demanda
El apoderado del señor E.C.G. se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso como argumentos de defensa, los siguientes:
De conformidad con lo dispuesto en el ordinal 3.º del artículo 169 del CPACA, las disposiciones acusadas se encuadran como actos de ejecución no susceptibles de ser cuestionados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, como quiera que no modificaron la situación jurídica creada por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales en la providencia del 18 de diciembre de 2007.
Advirtió que es improcedente la devolución de las sumas recibidas en exceso, por tratarse de unos emolumentos que fueron percibidos de buena fe. Ello en razón a que el error al aplicar el reajuste a la reliquidación pensional no es atribuible al demandado sino a las múltiples interpretaciones que se hicieron de la norma que establece la bonificación por servicios en favor de los pensionados.
Propuso como excepciones cosa juzgada y carencia de control jurisdiccional.
1.3. La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo del Caldas mediante sentencia del 15 de septiembre de 2014, declaró la nulidad parcial de la Resolución 318 de 19 de enero de 2009, por la cual se reliquidó la pensión de jubilación del señor E.C.G. incluyendo el 100% de la bonificación por servicios. Denegó la pretensión de reintegro de sumas de dinero recibidas en exceso.
Arribó a las siguientes conclusiones:
1.3.1. De conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la bonificación por servicios, creada por el Decreto 247 de 1997, se reconoce cada vez que el empleado cumpla un año continuo de labor en una misma entidad oficial, razón por la cual el cómputo de este factor para efectos de determinar la cuantía, debe realizarse en una doceava parte y no sobre el 100%, en consideración a que su pago se hace de manera anual.
1.3.2. La parte actora no logró desvirtuar una acción temeraria o de mala fe en la actuación administrativa que permitiera acceder al reintegro de las prestaciones pagadas como consecuencia de la reliquidación pensional, razón por la cual se atendió a lo dispuesto en el numeral 1.º literal c) del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011.
1.4. La apelación
El señor L.E.C.G., actuando por intermedio de apoderado, interpuso recurso de apelación que sustentó con los siguientes planteamientos:
1.4.1. El reconocimiento de la bonificación por servicios se presentó en virtud de una orden constitucional de obligatorio e inexcusable cumplimiento, la cual no debe ser desvirtuada posteriormente en un proceso judicial, al encontrarse investido de legitimidad, legalidad y constituye cosa juzgada constitucional respecto de las partes involucradas en la contienda.
Lo anterior, en razón a que de conformidad con lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-794 de 11 de octubre de 2012, los «fallos de tutela» por medio de los cuales se dirime la existencia de una amenaza o violación de un derecho fundamental tienen, como uno de sus efectos principales, el de constituir cosa juzgada.
1.4.2. Se deben atender las consideraciones expuestas en el fallo proferido por el Juzgado Séptimo Penal del Circuito de Manizales, toda vez que aceptar el fraccionamiento de la bonificación por servicios, desvirtúa el carácter de dicha prestación y desconoce los precedentes jurisprudenciales del Tribunal Administrativo de Caldas, que predominaron en la época en que solicitó el reconocimiento.
1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del Ministerio Público
Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio en esta etapa procesal.
2. Consideraciones
Cuestión Previa. Impedimento
El Consejero de Estado W.H.G. manifiesta su impedimento para conocer de este proceso por encontrarse incurso en la causal prevista en el ordinal 2.º del artículo 141 del Código General del Proceso, ya que en calidad de magistrado del Tribunal Administrativo de Caldas, tramitó el proceso de la referencia e hizo parte de la Sala de decisión que profirió la sentencia objeto del recurso de apelación.
En ese estado de cosas, la Sala acepta el impedimento manifestado por el doctor H.G. por cuanto se configura la causal contenida en el ordinal 2.º del artículo 141 del Código General del Proceso. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto.
2.1. El problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar lo siguiente:
(i) El acto administrativo que ordenó la reliquidación de la pensión del del demandado, en virtud de una orden de tutela, constituye cosa juzgada constitucional no susceptible de ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo?
ii) La nulidad de la Resolución 318 de 19 de enero de 2009, decretada por el a quo, se ajusta al precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado según el cual la bonificación por servicios prestados debe ser incluida como factor salarial para efectos pensionales en 1/12 parte?
2.2 Análisis probatorio
Dentro del expediente se encuentra el siguiente material probatorio:
2.2.1. Por medio de la Resolución 10645 de 10 de junio de 2003 la Caja Nacional de Previsión Social reconoció y ordenó el pago de la pensión de vejez a favor del señor E.C.G., con base en el 75% de lo devengado «sobre el salario promedio de 8 años, 2 meses, conforme a lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993» a partir del 1.º de junio de 2002 y en cuantía de $901.464.28 (ff. 90-95 cuaderno 2).
2.2.2. A través de la Resolución 3188 de 15 de abril de 2004, Cajanal reliquidó la pensión del demandado con base en el 75% de la asignación mensual devengada durante el último año de servicios, incluyendo las doceavas partes de la bonificación por servicios, primas de navidad, de vacaciones y de servicios, en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo de Familia de...
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