Auto nº 246/16 de Corte Constitucional, 15 de Junio de 2016

1. Mediante diversos escritos[1] un grupo de ciudadanos que se identificaron como empleados de Audieps Ltda. (compañía encargada de realizar la interventoría interna de Saludcoop EPS) le señalaron a este Tribunal una posible situación de desacato respecto de la orden 20 de la sentencia T-760 de 2008[2].

2. En las referidas denuncias afirmaron que en la organización Saludcoop existían múltiples irregularidades en la prestación de servicios médicos y en la atención de quejas y reclamos. En igual medida aseveraron que la Superintendencia Nacional de Salud, el Ministerio de Salud y Protección Social, y el interventor de Saludcoop eran los responsables del retroceso en la calidad de los servicios prestados tanto por acción como por omisión.

3. En respuesta a las graves irregularidades documentadas, la S. Especial de la Corte Constitucional, conformada para efectuar el seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008 emitió los Autos 089 de 2014, 243 de 2014, 329 de 2014 y 205 de 2016 con el fin de adoptar los correctivos necesarios para obtener la intervención de las autoridades que constitucional, legal y reglamentariamente tenían la obligación de materializar el goce efectivo del derecho a la salud de los usuarios de la EPS.

4. Específicamente, el Auto 205 de 2016 identificó las siguientes problemáticas:

   “Se presentaron en el periodo 2013-2015 múltiples falencias e irregularidades en la prestación de servicios médicos de los usuarios de la entonces Saludcoop que conllevaron a que se vulnerara el goce efectivo del derecho a la salud.

   Esta conclusión atiende a las denuncias allegadas por diversos ciudadanos, los trabajadores de Audieps Ltda., lo determinado en diversas sentencias de la Corte Constitucional durante el periodo de intervención, el informe de la Superintendencia Nacional de Salud en razón al Auto 243 de 2014, la respuesta de la EPS Saludcoop, la cual reconoció que para el año 2013 se presentaron 147.958 quejas y 18.722 acciones de tutelas por falencias en la prestación de servicios médicos.

   Entre las irregularidades detectadas y reconocidas por el ente rector de la política en salud y la Superintendencia de Salud se destacan: (i) el déficit de camas pediátricas y unidades de cuidados intensivos a nivel nacional, (ii) la falta de oferta de consultas de medicina interna en todas las regionales, (iii) la ausencia de médicos especialistas en varios municipios y lugares alejados de las capitales del país y (iv) la falta de asignación de citas de pediatras y obstétricas en varias seccionales de Saludcoop con oportunidad”.

   Ahora bien, teniendo en cuenta que para la fecha en la cual se expidió el Auto 205 de 2016 la EPS Saludcoop se encontraba en proceso de liquidación y sus usuarios habían sido transferidos a la EPS C., esta Corporación adoptó una serie de medidas que garantizarían la continuidad del servicio, la adecuada prestación de la atención en salud y la adopción de correctivos que impidiesen que los problemas identificados en la EPS Saludcoop se replicaran en la nueva institución que asumiría la atención de los pacientes. En este orden de ideas, la providencia afirmó:

   “Atendiendo la liquidación de la EPS es importante definir la manera como se brindará continuación a las acciones de mejoramiento en la calidad del servicio a los usuarios de Saludcoop, si conforme lo manifestaron el Ministro de Salud y el Superintendente de Salud, los más de 4 millones de usuarios de dicha promotora conforme a la Resolución 2422 de 2015 fueron trasladados a la EPS C.. En este orden de ideas, la transición debe desarrollarse bajo condiciones de disponibilidad, aceptabilidad, accesibilidad, y calidad e idoneidad profesional conforme al artículo 6º de la ley estatutaria de salud.

   Así las cosas, es preciso para esta S. de Seguimiento que el Gobierno y la Superintendencia Nacional de Salud avancen con prontitud y profundidad en la adopción de medidas preventivas y de restablecimiento que permitan la prestación inmediata, efectiva y de calidad del servicio de salud a los usuarios de la EPS Saludcoop ahora que estos fueron trasferidos a la EPS C..

   Más allá de la eventual reformulación de la política en salud, los criterios que deben tener en cuenta las referidas entidades para garantizar la prestación del servicio público de salud a los usuarios de “Saludcoop – C.”, deben partir de: “(i) las prestaciones en salud, como servicio público esencial, deben ofrecerse de manera eficaz, regular, continua y de calidad, (ii) las entidades que tienen a su cargo la prestación de este servicio deben abstenerse de realizar actuaciones y de omitir las obligaciones que supongan la interrupción injustificada de los tratamientos, (iii) los conflictos contractuales o administrativos que se susciten con otras entidades o al interior de la empresa, no constituyen justa causa para impedir el acceso de sus afiliados a la continuidad y finalización óptima de los procedimientos ya iniciados.

   Para la Corte los usuarios de la EPS Saludcoop no tienen la carga de soportar en momento alguno la interrupción de los servicios de salud, ante los correctivos que se adopten por el rector de la política pública y la Superintendencia de Salud.

   Teniendo en cuenta lo anterior, se ordenará al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud que en el desarrollo de sus competencias constitucionales y legales garanticen que el proceso de transferencia de usuarios de la EPS Saludcoop a la EPS C. no sea un obstáculo para el goce efectivo del derecho a la salud de los más de 4.6 millones de usuarios. En igual medida, dichos organismos deberán informar dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia, a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República las estrategias desarrolladas para garantizar que las deficiencias descritas en esta providencia no se repitan en la EPS C.. El referido documento debe establecer cuáles fueron las barreras de acceso que hasta la fecha se han identificado (en especial las descritas en las resoluciones 2414 y 2422 de 2015) y cuáles son las acciones desplegadas para satisfacer oportuna y adecuadamente el derecho a la salud de los usuarios (preventivo y de resultados)”.

   Con el objeto de materializar el derecho a la salud de los usuarios de la EPS en liquidación, la S. resolvió lo siguiente:

   “Primero.- Ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud que en el desarrollo de sus competencias constitucionales y legales garanticen que el proceso de trasferencia de usuarios de la EPS Saludcoop a la EPS C. se desarrolle bajo condiciones de disponibilidad, aceptabilidad, accesibilidad, y calidad e idoneidad profesional conforme al artículo 6º de la ley estatutaria de salud.

   Segundo.- Ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud que dentro de los quince (15) días después de la notificación de esta providencia, alleguen un informe a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República en el cual se informen las estrategias desarrolladas para garantizar que las deficiencias descritas en la EPS Saludcoop no se repitan en la EPS C.. El referido documento debe establecer cuáles fueron las barreras de acceso que hasta la fecha se han identificado y cuáles son las acciones desplegadas para satisfacer oportuna y adecuadamente el derecho a la salud de los usuarios.

   Tercero.- Ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud que cada dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, presenten informes periódicos a la comunidad de usuarios y a los organismos de control (también a la Fiscalía General de la Nación), sobre el estado en que se encuentra el traslado de usuarios”.

7. Los señores W.A.V.T. y H.A.T.M., en calidad de “ciudadanos y líderes sindicales”, allegaron a este Despacho el 27 de mayo de 2016, un escrito en el cual solicitaron a la Corte Constitucional adicionar al Auto 205 de 2016 una serie de órdenes que permitan garantizar el derecho a la salud y a la vida de los más de 5 millones de afiliados a la EPS C., los cuales según los denunciantes actualmente carecen de una red de clínicas y hospitales en los cuales puedan recibir atención médica.

   En primer lugar afirmaron que conforme lo establecieron las resoluciones 001610 del 28 de agosto de 2015 y 002379 del 20 de noviembre de ese mismo año, la EPS C. solo contaba con una capacidad máxima de afiliación de 2,8 millones de usuarios. Sin embargo ponen de presente que la Superintendencia Nacional de Salud “en una abierta y dolosa violación a la circular 049 de 2008 autorizó el traslado de 4,3 millones de usuarios a C., quedando esta EPS con 5 millones de afiliados, pese a que su capacidad máxima de afiliación es de 2,8 millones”.

   Teniendo en cuenta lo anterior el escrito asevera que: “ante los gravísimos hechos de afectación de los derechos constitucionales fundamentales de que actualmente son víctimas los miles de usuarios de C. EPS en todo el territorio nacional, y que se originan en una evidente e ilegal insuficiencia de red de atención médica de dicha EPS, se vulnera gravemente el goce efectivo del derecho a la salud de millones de ciudadanos, desconociendo con ello los deberes legales de “disponibilidad” de suficiencia de red de atención médica y “oportunidad” en los servicios de salud, plasmados en la Ley Estatutaria 1751 de 2015”.

   En este orden de ideas, solicitan que la S. incluya en una decisión aditiva al Auto 205 de 2015 lo siguiente:

   “(i) Solicitamos a la H S. ordenar ejecutar a la Superintendencia Nacional de Salud (sic) Determine de inmediato, el número total de profesionales e instituciones de prestación de servicios de salud contratadas actualmente por C. EPS para atender a sus 5 millones de usuarios del régimen contributivo, precisando en detalle el número de camas de hospitalización, camas en unidades de cuidado intensivo, camas en urgencias, quirófanos, médicos generales, médicos especialistas, enfermeras, bacteriólogos, farmacias, laboratorios clínicos, etc., que componen su red de atención.

   (ii) Excluya del cálculo anterior, a los profesionales e instituciones de prestación de servicios de salud (IPS) contratadas actualmente por C. EPS, y que por sobre venta simultanea de sus servicios a varias EPS u otras razones, no cumplen con los tiempos de atención establecidos en la circular 056 de 2009 de la SuperSalud, en las leyes 1384 de 2010 y 1438 de 2011, en el Decreto Ley 019 de 2012, y en las resoluciones del MinSalud 1552 de 2012, 5395 y 1604 de 2013.

   (iii) Determine, de inmediato, la infraestructura total de profesionales e instituciones de prestación de servicios de salud que debe tener C. para brindar a sus 5 millones de usuarios, un servicio de salud dentro de los parámetros de atención establecidos en la ley, precisando en detalle el número de camas de urgencias, quirófanos, médicos generales, médicos especialistas, enfermeras, bacteriólogos, farmacias, laboratorios clínicos, etc. con que debe complementar su actual red de atención

   (iv) Determine, de inmediato, la infraestructura total de profesionales e instituciones de prestación de servicios de salud que le falta contratar a C. para brindar a sus 5 millones de usuarios, un servicio de salud dentro de los parámetros de atención establecidos en la ley, precisando en detalle el número de camas de urgencias, quirófanos, médicos generales, médicos especialistas, enfermeras, bacteriólogos, farmacias, laboratorios clínicos, etc. con que debe complementar su actual red de atención

   (v) Ordene a C. EPS de inmediato, complete su red de prestación de servicios de salud con instituciones y profesionales que de forma suficiente garanticen a sus 5 millones de afiliados del régimen contributivo, el goce efectivo del derecho fundamental a la salud dentro de los parámetros de atención establecidos en la circular 056 de 2009 de la SuperSalud, en las Leyes 1384 de 2010 y 1438 de 2011, en el Decreto Ley 019 de 2012, y en las resoluciones del MinSalud 1552 de 2012, 5395 y 1604 de 2013”.

1. El trámite constitucional de seguimiento que a la política pública de salud hace la Corte Constitucional no tiene como finalidad desatar un conflicto entre partes, ni dirimir nuevas controversias jurídicas concretas, en tanto que no se está ante una actuación contenciosa[3], sino frente a un trámite judicial de verificación del cumplimiento de las órdenes estructurales proferidas en la sentencia T-760 de 2008 a quien se le confió la guarda de la integridad y supremacía de la constitución.

   En este sentido, en la fase de supervisión de cumplimiento del mencionado fallo cada entidad concernida no tiene la condición de parte, sino de autoridad estatal responsable de la formulación y/o ajuste, adopción e implementación de una política pública que cumpla con los estándares internacionales para la garantía y respeto efectivo del derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud.

   Este Tribunal ha sostenido que por regla general no procede la adición o complementación de sus fallos porque la Corte tiene el deber de estudiar lo relativo al derecho fundamental vulnerado, más no está obligada a analizar todos los asuntos jurídicos que comporta el caso sometido a su estudio cuando estos no guardan incidencia constitucional.[4] Como sustento de lo anterior, ha afirmado que tal institución procesal no está prevista como una de sus funciones, establecidas en el artículo 241 de la Constitución ni en los Decretos 2067 y 2591 de 1991 y, adicionalmente, ha manifestado que culminada la etapa de revisión de un fallo de tutela, se agota su competencia para decidir materias nuevas sobre los mismos hechos.[5]

   Sobre el particular, en el Auto 019 de 2016 esta Corporación afirmó:

   “En efecto, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la Corte no tiene el deber de estudiar necesariamente todos los planteamientos de un peticionario de acuerdo a su solicitud de tutela[6]. Por ello, la revisión eventual por parte de esta Corporación no configura una tercera instancia en el trámite de tutela, que permita a las partes controvertir en una nueva sede todos sus argumentos o pretensiones[7]. Además, en razón a que la revisión de la Corte Constitucional es de naturaleza discrecional[8], ésta puede eventualmente dejar de analizar algunos de los asuntos planteados en la acción impetrada, de manera expresa o tácita[9].

   Con fundamento en lo anterior, la adición de sentencias de la Corte Constitucional, es procedente, excepcionalmente, cuando se cumple con los siguientes requisitos: (i) que la solicitud se presente por alguna de las partes del proceso, (ii) que la solicitud se presente dentro del término de la ejecutoria es decir, dentro de los 3 días siguientes a la notificación del fallo, y (iii) que se verifique que la sentencia omita la resolución de alguno de los extremos de la litis, o de cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento”.

   De acuerdo con lo anterior, por regla general no se admite la adición o complementación de sentencias de tutela, por cuanto dicha figura procesal supone la corrección de una providencia donde se dejó resolver algún extremo de la litis, y dada la especial naturaleza de la revisión, la Corte no tiene el deber de estudiar todos los asuntos jurídicos que se relacionen con el proceso sometido a su estudio.[10] Sin embargo, de manera excepcional hay lugar a ello cuando se verifique que el fallo omitió la resolución de algún punto de la controversia que debía ser objeto de pronunciamiento dada su incidencia constitucional, para lo cual ha acudido al artículo 287 del Código General del Proceso, cuyo tenor literal es el siguiente:

   “Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada en la misma oportunidad.

   El juez de segunda instancia deberá complementar la sentencia del inferior siempre que la parte perjudicada con la omisión haya apelado; pero si dejó de resolver la demanda de reconvención o la de un proceso acumulado, le devolverá el expediente para que dicte sentencia complementaria.

   Los autos solo podrán adicionarse de oficio dentro del término de su ejecutoria, o a solicitud de parte presentada en el mismo término.

   Dentro del término de ejecutoria de la providencia que resuelva sobre la complementación podrá recurrirse también la providencia principal.”

   En suma, la complementación o adición de las sentencias es excepcional y se funda estrictamente en el objeto del caso resuelto y su incidencia constitucional, de manera que no todos los asuntos jurídicos que surjan del caso deben ser analizados por la Corte dada la especial naturaleza de la revisión de tutelas.[11]

2. Esta Corporación encuentra satisfechos los presupuestos generales de procedencia. En efecto, quien suscribe la solicitud de aclaración son los señores W.A.V.T. y H.A.T.M., quienes fueron los intervinientes que a lo largo del procedimiento de seguimiento presentaron las observaciones, denuncias e informes que dieron origen, entre otros, al Auto 205 de 2016. Para esta S. los referidos peticionarios poseen la legitimación para solicitar la adición de la referida providencia, por cuanto tienen el estatus de intervinientes especiales de cara a las órdenes proferidas en la providencia en comento y, en esa medida, conforme a la jurisprudencia constitucional pueden solicitar la adición de la providencia expedida por la S. Especial de Seguimiento. En lo que respecta al elemento temporal como el auto en comento no tenía que ser notificado a los denunciantes se entenderá satisfecho dicho requisito.

3. Sin embargo, la S. encuentra que la solicitud presentada no cumple con los requisitos indispensables que permitan alterar la cosa juzgada y la lleven a emitir un nuevo pronunciamiento adicional, en la medida en que no se fundamenta en la inexistencia de un pronunciamiento sobre un extremo de la litis que implique la vulneración del derecho al debido proceso.

4. Por el contrario, con fundamento en la solicitud de los intervinientes, la S. puede observar que el real objetivo de la solicitud de adición es reabrir el debate constitucional acerca de la necesidad de emitir nuevas órdenes de cara a las actuaciones del Ministerio de Salud y Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud y el gerente de la EPS C., basándose además en unas afirmaciones relativas al presunto incumplimiento anticipado de lo ordenado por esta S. de Seguimiento. Aspecto que, además, conforme a la providencia en comento, no debe ser valorado por esta Corte sino por los organismos de control[12] y autoridades encargadas de garantizar el seguimiento a las órdenes proferidas. En este sentido las órdenes segunda y tercera del Auto 205 de 2016 establecieron lo siguiente:

   “Ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud que dentro de los quince (15) días después de la notificación de esta providencia, alleguen un informe a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República en el cual se informen las estrategias desarrolladas para garantizar que las deficiencias descritas en la EPS Saludcoop no se repitan en la EPS C.. El referido documento debe establecer cuáles fueron las barreras de acceso que hasta la fecha se han identificado y cuáles son las acciones desplegadas para satisfacer oportuna y adecuadamente el derecho a la salud de los usuarios.

   Ordenar al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud que cada dos (2) meses contados a partir de la notificación de esta providencia, presenten informes periódicos a la comunidad de usuarios y a los organismos de control (también a la Fiscalía General de la Nación), sobre el estado en que se encuentra el traslado de usuarios”.

5. Sin perjuicio de lo anterior, esta S. recalca que los referidos ciudadanos ponen de presente a la S. de Seguimiento una nueva denuncia respecto a la manera cómo se adelantó el proceso de transferencia de usuarios de la EPS Saludcoop a la EPS C.. En estas condiciones, se pondrá en conocimiento de la Superintendencia Nacional de Salud el escrito ciudadano con el fin de que si dicha entidad encuentra mérito para ello adelante las investigaciones y, si es el caso, imponga las sanciones pertinentes.

6. Por último, se recordará nuevamente a los peticionarios que si consideran que la actuación de algún servidor público o privado permite colegir la presunta ocurrencia de conductas irregulares, pueden hacer uso de los mecanismos contemplados en el ordenamiento jurídico para poner en conocimiento de la autoridad competente esas circunstancias. Lo anterior por cuanto las medidas adoptadas por la S. Especial de Seguimiento en Salud, dentro del marco de sus competencias, no exoneran a los usuarios, comunidad médica, trabajadores de la salud y organismos de control de ejercer las acciones que ha previsto el ordenamiento jurídico ante las autoridades correspondientes en orden a salvaguardar el goce efectivo del derecho a la salud y proteger los recursos del sistema de salud.

   Expuesto lo anterior el suscrito magistrado sustanciador,

PRIMERO.- NO ACCEDER a la solicitud de adición del Auto 205 de 2016, formulada por los señores W.A.V.T. y H.A.T.M..

SEGUNDO.- PONER en conocimiento de la Superintendencia Nacional de Salud y remitir copia del escrito ciudadano presentado por los señores W.A.V.T. y H.A.T.M. con el fin de que si encuentra mérito para ello adelante las investigaciones y sanciones pertinentes.

TERCERO.- REMITIR copia del escrito allegado a la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del pueblo y la Contraloría General de la República para que en el marco de sus competencias adelanten las actividades correspondientes.

CUARTO.- ENVIAR por la Secretaría General de esta Corporación copia del presente auto a los peticionarios[13].

3. y cúmplase.

J.I. PALACIO PALACIO

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Sobre el particular fueron presentados los escritos de fecha 12 de febrero de 2014, 25 de febrero de 2014, 11 de marzo de 2014, 2 de mayo de 2014, 15 de julio de 2014, 15 de septiembre de 2014, 31 de octubre de 2014, 13 de noviembre de 2014, y 4 de marzo de 2015.

[2] La orden vigésima establece lo siguiente “ordenar al Ministerio de la Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud que adopten las medidas para identificar las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios que con mayor frecuencia se niegan a autorizar oportunamente servicios de salud incluidos en el POS o que se requieran con necesidad. Con este fin, el Ministerio y la Superintendencia deberán informar a la Defensoría del Pueblo, a la Procuraduría General de la Nación y a la Corte Constitucional (i) cuáles son las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios que con mayor frecuencia incurren en prácticas violatorias del derecho a la salud de las personas; (ii) cuáles son las medidas concretas y específicas con relación a éstas entidades que se adoptaron en el pasado y las que se adelantan actualmente, en caso de haberlas adoptado; y (iii) cuáles son las medidas concretas y específicas que se han tomado para garantizar el goce efectivo del derecho a la salud, de las personas que se encuentran afiliadas a las Entidades Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Servicios identificadas”.

[3] Auto 080 de 2012.

[4] Corte Constitucional, Auto 019 de 2016.

[5] Corte Constitucional, Auto 072 de 2015.

En el Auto 010 de 2008, la Corte manifestó: “La adición o complementación no procede contra sentencias de tutela, ya que la adición comprende un mecanismo mediante el cual se complementa una providencia donde se omitió resolver algún extremo de la litis, y dada la naturaleza de la revisión constitucional, la Corte no tiene el deber de estudiar necesariamente todos los asuntos jurídicos que comporta un caso sometido a su estudio”.

[6] Corte Constitucional A-031A de 2002, A-204 de 2006, A-353 de 2006, A-199 de 2007, A-179 de 2008 y A- 010 de 2008.

[7] Corte Constitucional A-012 de 2004, A-204 de 2006, A-199 de 2007, A-344 de 2008, A-010 de 2008, A- 113A de 2008, A-049 de 2009 y A-300 de 2010.

[8] Corte Constitucional A-298A de 2001, A-209 de 2002, A-127A de 2003, A-164 de 2005 y A-216 de 2007.

[9] Corte Constitucional A-031A de 2002, A-204 de 2006, A-199 de 2007, A-010 de 2008 y A-049 de 2009.

[10] La Corte en el Auto A-875 de 2007, negó la solicitud de complementación de sentencia al concluir que la petición no guardaba relación con el problema jurídico resuelto y además, resaltó que no tiene el deber de estudiar todos los asuntos jurídicos sometidos a su conocimiento en sede de revisión al no ser una tercera instancia.

[11] Auto 072 de 2015.

[12] Incluyendo la Fiscalía General de la Nación.

[13] Calle 2 Número 6-24 Bogotá.