Sentencia nº 11001-03-24-000-2017-00329-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 5 de Diciembre de 2017
| Fecha | 05 Diciembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-24-000-2017-00329-00
Actor: C.E.C.E.
Demandado: MINISTERIO DE TRABAJO
Referencia: Medio de control de nulidad
El Despacho procede a resolver la solicitud de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Resolución nro. 1810 de 3 de mayo de 2017, “Por la cual se dan lineamientos para la apropiación parcial y traslados de los saldos de los recursos de la vigencia 2015 del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante - FOSFEC para financiar programas y proyectos que promuevan el desarrollo económico y social en las zonas rurales y de posconflicto y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Ministerio de Trabajo.
I-. ANTECEDENTES
E.C.E.C.E.,en ejercicio del medio de control de nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en adelante CPACA, presenta demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional de la Resolución nro. 1810 de 3 de mayo de 2017, “Por la cual se dan lineamientos para la apropiación parcial y traslados de los saldos de los recursos de la vigencia 2015 del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante - FOSFEC para financiar programas y proyectos que promuevan el desarrollo económico y social en las zonas rurales y de posconflicto y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Ministerio del Trabajo.
II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
El actor solicitó el decreto de la medida cautelar de suspensión de los efectos de la Resolución nro. 1810 de 3 de mayo de 2017, ya que consideró que la norma al reglamentar el parágrafo 2° del artículo 9º de la Ley 1780 de 2016, desbordó el marco legal y la potestad constitucional reglamentaria que se le confiere al Presidente de la República, conforme lo dispuesto en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política.
Sostiene que, el acto acusado amplía el sentido de la Ley y ordena a las Cajas de Compensación Familiar que se apropien de recursos del FOSFEC para financiar programas y proyectos que la Ley expresamente no contempló.
Así mismo, afirmó que no evidencia que la Resolución demandada haya sido publicada en el Diario Oficial.
Por otro lado, adujo que, el Ministerio desconoce los lineamientos expresos fijados en el parágrafo 2 del artículo 9º de la Ley 1780 de 2016, pues lo que debió hacer el Gobierno Nacional fue expedir la correspondiente reglamentación, para establecer conforme a la Ley, el marco bajo el cual las Cajas de Compensación Familiar podrían destinar recursos del FOSFEC; es decir, para financiar y operar programas y proyectos relacionados con la promoción de empleo y el emprendimiento, el desarrollo de obras en los territorios, la generación de ingresos, el impulso y financiamiento de las actividades agropecuarias, la promoción de la asociatividad y el desarrollo de proyectos productivos.
Agregó que, bajo los lineamientos fijados en la Resolución nro. 1810 de 3 de mayo de 2017, se le impone a las Cajas de Compensación Familiar el deber de apropiar y destinar recursos del FOSFEC para la financiación de: (i) la ruta de empleabilidad con enfoque de género; (ii) el programa intensivo en mano de obra construyendo paz; (iii) el programa de arte y cultura para la paz; (iv) el programa de empleos verdes para la paz; y (v) el programa de formando paz.
Reiteró que, con la expedición de la Resolución nro. 1810 de 2017, el Ministerio del Trabajo transgredió de manera protuberante disposiciones legales, específicamente el artículo 9º de la Ley 1780 de 2016, en la medida en que impone a las Cajas de Compensación Familiar deberes frente a la destinación de recursos del FOSFEC, que la Ley considera optativos por parte de dichas entidades.
Afirmó que, con la expedición de este acto administrativo, se comprometen recursos de naturaleza parafiscal muy importantes, los cuales pretenden ser apropiados y trasladados a programas que hoy no tienen una estructura que permita garantizar su debida ejecución, sin la suficiente argumentación técnica y formal que infieran su adecuada aplicación; por lo que la Resolución 1810 de 2017, adolece de vicios de forma y de fondo que no permiten que su ejecución sea adecuada, por lo que es evidente y conducente declararla nula, evitando con ello el desgreño fiscal latente por no tenerse los suficientes y adecuados elementos técnicos que garanticen su real y debida aplicación.
Finalmente, señaló que aunque el acto administrativo demandado afecta los intereses particulares de las Cajas de Compensación Familiar, el mismo cercena el derecho que le asiste a presentar objeciones a través de los recursos administrativos de reposición y apelación, por lo que no se notificó de manera adecuada en los términos señalados en la Ley 1437 de 2011.
III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
El Ministerio del Trabajo (folios 19-26) se opuso a la prosperidad de la medida cautelar, por carecer de los requisitos legales y de sustentación para su procedencia.
Adujo que, la reglamentación que se consignó en la Resolución nro. 1810 de 2017, se trata de un acto administrativo de carácter general y no de un acto administrativo de carácter particular, siendo entonces necesario para su obligatoriedad, la exigencia de que sea publicado.
Sostuvo que, una resolución de carácter general, como lo es la Resolución nro. 1810 de 2017, exige el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, que sea publicada en el Diario Oficial, esto es para efectos de su vigencia y su oponibilidad, es decir, para hacerse obligatoria frente a los terceros. Sin embargo, la mencionada resolución no ha sido objeto de publicación en el Diario Oficial, por lo que se trata de un acto administrativo que no está vigente y en efecto de ello, no puede ejercerse el mecanismo de control jurisdiccional pretendido por el actor, como tampoco procede la solicitud de suspensión de los efectos de ese acto o resolución, razón por la cual no existe causa jurídica.
Por otro lado, refirió que el Ministerio de Trabajo ha dispuesto no publicar la Resolución nro. 1810 de 2017, toda vez que ha encontrado la necesidad de hacerle ajustes a la misma para hacerla más apropiada a la capacidad operativa de las Cajas de Compensación Familiar, a quienes en últimas les corresponderá ejecutar los programas que se propongan por él, por lo que trabaja en una reorientación de los programas y la redistribución de los recursos para una mayor efectividad.
Por otro lado, indicó que la Ley 1636 de 2013, mediante la cual se crea el mecanismo de protección al cesante, estableció que la administración del FOSFEC para realizar los pagos que demande el mecanismo de protección al cesante estaba a cargo de las cajas de compensación familiar, pero también es cierto que allí se dispuso que el Gobierno Nacional sería el que definiera la forma como las cajas de compensación darían cumplimiento a esa administración y además, establecería las condiciones para administrar esos recursos y el destino que ellos tendrían.
Finalmente, precisó que el Decreto 454 de 2017, que reglamentó el artículo 2.2.6.1.9.2. del Decreto 1072, señaló específicamente las líneas sobre las cuales se pueden desarrollar programas, y por ello en la Ley 1780 de 2016, en el artículo 9º, se dispuso que son susceptibles de ser financiados y desarrollados con cargo a los recursos del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante- FOSFEC, la promoción del empleo y el emprendimiento en las zonas rurales; promovió la iniciativa de que las Cajas de Compensación Familiar pudieran diseñar y ejecutar programas y proyectos para el desarrollo económico y social para zonas rurales y de post conflicto, pero en todo caso, sería el Gobierno Nacional quien definiría la forma en que las cajas pueden adelantar ese diseño y ejecución de esos programas.
IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO
Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo
Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso.
El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.
De acuerdo con la norma, las medidas cautelares se clasifican en preventivas, cuando impiden que se consolide una afectación a un derecho; conservativas, si buscan mantener o salvaguardar un statu quo; anticipativas, de un perjuicio irremediable, por lo que vienen a satisfacer por adelantado la pretensión del demandante; y de suspensión, que corresponden a la medida tradicional en el proceso contencioso administrativo de privación temporal de los efectos de una decisión administrativa.
En cuanto a los criterios de aplicación que debe seguir el Juez para la adopción de la medida, merece destacarse que este cuenta con un amplio margen de discrecionalidad, si se atiende a la redacción del artículo 229, el cual permite decretar todas aquellas «que considere necesarias […]». No obstante, a voces del citado artículo, su decisión estará sujeta a lo «regulado» en dicho Estatuto, previsión que apunta a un criterio de proporcionalidad, si se armoniza con lo dispuesto en el artículo 231 ídem, según el cual para que la medida sea procedente debe el demandante presentar “documentos,...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba