Sentencia nº 50001-23-31-000-2006-00639-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 27 de Noviembre de 2017
| Fecha | 27 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCION C
C onsejero ponente : JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Bogotá D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número : 50001-23-31-000-2006-00639-01(59212)
Actor: COMPA ÑÍA AGRÍCOLA DE SEGUROS S.A.
Demand ado: DEPARTAMENTO DEL GUAVIARE
Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN SENTENCIA)
Contenido: D.: Se modifica la sentencia de primera instancia en el sentido de declarar la nulidad de las Resoluciones impugnadas por falta de competencia funcional/Restrictor: El incumplimiento contractual/Potestades excepcionales como mecanismos para mantener la dirección vigilancia y control de los contratos/Competencia de las entidades estatales para declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal en vigencia del Decreto 222 de 1983 /Competencia de las entidades estatales para declarar el incumplimiento del contrato con el propósito de hacer efectiva la cláusula penal en vigencia de la Ley 80 de 1993/ nulidad de los actos administrativos por falsa motivación.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 17 de agosto de 2016 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, mediante la cual se declaró como no probada la excepción de prescripción de la acción del contrato de seguros y se accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
I.ANTECEDENTES.
1. Lo pretendido.
El 22 de mayo de 2006 la Compañía Agrícola de Seguros S.A. presentó demanda contra el Departamento del G. solicitando que se declarara la nulidad de las Resoluciones Nos. 0006 del 5 de enero de 2006 y la No. 0154 del 15 de febrero de 2006, mediante las cuales, respectivamente, se declaró el incumplimiento del contrato No. 027 de 2004 suscrito entre éste y Proteger A.C., se hizo efectiva la cláusula penal pecuniaria y se resolvió el correspondiente recurso de reposición.
Solicita en consecuencia que se declare que no se encuentra obligada a dar cumplimiento a dichas Resoluciones y que se le ordene al demandado la restitución de las sumas que haya cancelado o que llegare a cancelar con ocasión de lo allí ordenado, más los intereses moratorios causados desde la fecha en la que fueron recaudados hasta la fecha en la que se realice su restitución efectiva a la tasa máxima legal.
Pide además que se condene en costas al demandado.
2. Los hechos en que se fundamentan las pretensiones.
El 19 de febrero de 2004 se celebró entre Proyectos Técnicos Gerenciales Proteger A.C. y el Departamento del Guaviare el contrato No. 027 de 2004, por virtud del cual aquella se obligó en favor de éste a construir un puente sobre el Río Unilla, ubicado en el Municipio de Calamar (Guaviare) por un valor de $613 448.040,24.
Manifiesta que a través de la cláusula sexta del contrato las partes convinieron que a través de una cuenta conjunta manejarían las sumas por concepto de anticipo, obligación que el accionado incumplió al entregarlas sin control alguno.
Como término de duración del contrato se fijó el plazo de seis (6) meses contados a partir de la suscripción del Acta de Iniciación de Obras, esto es, desde el 5 de mayo de 2004.
Dicho plazo se suspendió mediante la suscripción de las actas de suspensión Nos. 1 del 10 de junio de 2004 (hasta el 14 de enero de 2005) y la No. 2 del 20 de mayo de 2005 (hasta el 22 de agosto de 2005).
Dice que el contrato suscrito es un convenio interadministrativo por haber sido celebrado entre dos Entidades Estatales y que el plazo inicialmente convenido finalizó el 9 de diciembre de 2005.
La contratista Proyectos Técnicos Gerenciales Proteger A.C. constituyó garantía única de cumplimiento ante la Compañía Agrícola de Seguros S.A., en adelante Agrícola quién expidió la Póliza No. 6501000111501 con una vigencia desde el 23 de febrero de 2004 hasta el 28 de diciembre de 2005.
Señala que el Departamento del G. expidió la Resolución No. 0205 del 4 de marzo de 2005, por medio de la cual declaró la caducidad administrativa del contrato No. 027 de 2004, decisión que revocó a través de la Resolución No. 628 de 2005.
El Departamento del G. no le suministró oportunamente al contratista los planos y diseños definitivos de las obras objeto del contrato suscrito y no obtuvo oportunamente la licencia ambiental necesaria para iniciar su ejecución.
2.1. Cargos de Nulidad.
Alega que con la expedición de las Resoluciones impugnadas se vulneraron los artículos 6º, 113, 121, 122 y 228 de la Constitución Política; 1602 y 1603 del Código Civil; 870, 871, 1054, 1058 1060 y 1062 del Código de Comercio; 14, 15, 16, 17, 18, 60 y 61 de la Ley 80 de 1993 y el demandado incurrió en falsa motivación.
Teniendo en cuenta que el contrato suscrito es un convenio interadministrativo, no se podía convenir el ejercicio de potestades excepcionales tales como la declaratoria unilateral de incumplimiento.
Para que la administración pueda declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato mediante una Resolución debe estar autorizada por la Ley y si bien dicha facultad se encontraba consagrada en el en el artículo 72 del Decreto No. 222 de 1983, éste fue derogado por el artículo 81 de la ley 80 de 1993, que sólo permite que se declare el incumplimiento a través del uso de la cláusula de caducidad administrativa.
El Departamento del G. al declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato invadió la competencia de la Rama Judicial y además lo hizo de forma extemporánea, pues debió hacerlo dentro del plazo contractual.
Al no manejar conjuntamente con el contratista los dineros entregados a título de anticipo, no obtener oportunamente la licencia ambiental requerida y no suministrar los planos y diseños vulneró los artículos1602 y 1603 del Código Civil; 870, 871, 1054, 1058 1060 y 1062 del Código de Comercio.
Incurrió en falsa motivación y vulneró el derecho al debido al declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato afirmando que lo hacía en ejercicio de las facultades previstas en la Ley 80 de 1993.
3. El trámite procesal.
Admitida que fue la demanda y noticiado el demandado Departamento del Guaviare del auto admisorio, el asunto se fijó en lista y éste le dio respuesta oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones.
Mediante auto del 16 de julio de 2010 se ordenó la vinculación al proceso de la Administración Cooperativa de Proyectos Técnicos Gerenciales- Proteger A.C.- en su calidad de contratista, al no ser posible la notificación personal del auto admisorio de la demanda se ordenó su emplazamiento por auto del 15 de julio de 2013 y ante su no comparecencia se le designó un C.A.L. quién tomó posesión de su cargo el 20 de febrero de 2014 y contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones y proponiendo como excepción la de “prescripción de la acción derivada del contrato de seguro” argumentando que no se le había notificado el auto admisorio de la demanda a tiempo.
Después de decretadas y practicadas las pruebas, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión, oportunidad que fue aprovechada tanto por la parte demandante, como por la parte demandada.
II. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL.
En sentencia del 17 de agosto de 2016 el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, pues declaró como no probada la excepción de prescripción de la acción del contrato de seguros, declaró la nulidad de las Resoluciones Nos. 0006 del 5 de enero de 2006 y la No. 0154 del 15 de febrero de 2006 y en consecuencia condenó al demandado a restituir en favor de la demandante las sumas que hubiera cancelado o que llegare a cancelar con ocasión de éstas.
Para adoptar éstas decisiones expuso las siguientes razones:
En lo relativo a la excepción que la Administración Cooperativa de Proyectos Técnicos Gerenciales- Proteger A.C.- denominó “prescripción de la acción del contrato de seguros” la declara como no probada al señalar que ese medio exceptivo sólo podía ser alegado en el proceso por la aseguradora con el fin de enervar las pretensiones indemnizatorias, más no por la Cooperativa.
Hace un breve recuento de los hechos probados en el proceso y se refiere a los artículos 14, 18, 32 y 40 inciso 2º de la Ley 80 de 1993, para luego señalar que en vigencia de dicho Estatuto las Entidades Estatales no tenían la competencia para declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato mediante un acto administrativo y que si bien esas mismas normas regulaban el ejercicio del principio de la autonomía de la voluntad por virtud del cual las partes convinieron una cláusula penal pecuniaria, para hacerla efectiva no podía la Entidad contratista abrogarse una facultad que no tenía.
El demandado al declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato suscrito se puso en una posición privilegiada que se traduce en el ejercicio de una potestad excepcional no conferida por la Ley 80 de 1993.
Señala que fue la Ley 1150 de 2007 la que a través de su artículo 17 le otorgó a las Entidades Estatales la facultad de declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato para hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria y trae a cuento las sentencias proferidas por la Sección Tercera de ésta Corporación el 3 de septiembre de 2015 bajo el radicado No. 38.100 y el 29 de enero de 2014 bajo el radicado No. 26.869, para luego concluir que en el presente asunto el Departamento del Guaviare carecía de competencia para expedir las Resoluciones Nos. 0006 del 5 de enero de 2006 y la No. 154 del 15 de febrero de 2006 y en consecuencia declara su nulidad.
A título de restablecimiento del derecho le ordenó al Departamento del Guaviare reintegrar las sumas que la Compañía Agrícola de Seguros S.A. le hubiera cancelado por concepto de la...
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