Sentencia nº 05001-23-33-000-2012-00918-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 9 de Noviembre de 2017
| Fecha | 09 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “A”
Consejero p onente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 05001-23-33-000-2012-00918-01 ( 3237-14 )
Actor: J.A.G.G.
Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho
Sentencia O-139-2017
ASUNTO
La Subsección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 12 de mayo de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que negó las pretensiones de la demanda.
LA DEMANDA
El señor J.A.G.G., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del CPACA, demandó a la Nación-Procuraduría General de la Nación.
Pretensiones.
« […] 1. Declárese la nulidad absoluta de la frase colocada en mayúsculas, negrillas y subrayada en el ordinal segundo abajo transcrito, que dice: «… O NO SE ENCUENTRE DESEMPEÑANDO NINGÚN CARGO PÚBLICO,…» de la decisión de primera instancia, proferido por la PROCURADURÍA PROVINCIAL DE FREDONIA, HOY PROCURADURÍA PROVINCIAL DE AMAGÁ, del 26 de septiembre de 2011, y notificado 11 de octubre de 2011, que ordenó:
«SEGUNDO: Sancionar al señor J.A.G.G., identificado con la C.C. 98.477.633, en su condición de Alcalde Popular del Municipio de Angelópolis (Ant) periodo constitucional 2004-2007, con la suspensión en el ejercicio del cargo por el término de tres (3) meses, al encontrarlo responsable del cargo formulado. En el evento que el disciplinado hubiese cesado en el ejercicio del cargo, O NO SE ENCUENTRE DESEMPEÑANDO NINGÚN CARGO PÚBLICO , la sanción de suspensión se conmutará en multa equivalente a la suma de $ 6.573.960,oo millones (sic) de pesos (a razón de $2.191.320 millones (sic) de pesos, como salario mensual devengado para la época de los hechos).
2. Declárese la nulidad absoluta de la frase colocada en mayúsculas, negrillas y subrayada del ordinal segundo que dice: «…O NO ESTAR DESEMPEÑANDO NINGÚN CARGO PÚBLICO…» (ABAJO TRANSCRITO) de la decisión confirmatoria proferida por el PROCURADOR REGIONAL DE ANTIOQUIA mediante fallo de segunda instancia fechado el 27 de agosto de 2012, y notificado el 03 de octubre de 2012, donde se confirmó en el ordinal segundo la decisión contenida en el ordinal segundo de la decisión de primera instancia, que ordenó:
«SEGUNDO. En el evento de encontrarse separado del cargo por haber cesado en el ejercicio de sus funciones O NO ESTAR DESEMPEÑANDO NINGÚN CARGO PÚBLICO , la sanción de suspensión se convertirá en tres (3) meses de salarios devengados para la época de los hechos, es decir, la suma de seis millones quinientos setenta y tres mil novecientos sesenta pesos ($6.573.960,oo) teniendo en consideración que el salario mensual devengado para la época de los hechos era la suma de dos millones ciento noventa y un mil trescientos veinte pesos ($2.191.320,oo) conforme lo indicado en el fallo de primera instancia»
3. Como consecuencia se dejen sin efectos jurídicos las frases demandadas y los actos que se hayan proferido con ocasión de la ejecución de dichos actos […]»
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL
En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de determinar el objeto del proceso y de la prueba.
En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.
Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes:
Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA)
1. Que mediante proceso radicado IUS 2010-362763, tramitado en la Procuraduría Provincial de Fredonia, se investigaron hechos sobre el manejo y destinación de recursos de los convenios con VIVA 2006-viva-cf-363 y el contrato de obra 02 de 2007, el cual terminó con auto inhibitorio. Parcialmente cierto para la demandada.
2. Que la Procuraduría Provincial de Fredonia, volvió a iniciar proceso disciplinario contra el actor, por los mismos hechos, mediante radicado IUS D-2010-905 240555/ IUS 2010-70964. Parcialmente cierto.
3. Que en el proceso se imputaron cargos calificados como de falta a título de culpa. Cierto.
4. De conformidad con la calificación de la falta en el pliego de cargos como falta grave a título de dolo, se impuso la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo y no la inhabilidad especial. Parcialmente cierto.
5. Que mediante fallo de primera instancia proferido el 26 de septiembre de 2011, se mantuvo la calificación como falta grave a título de culpa y lo sanciona con la suspensión de tres meses. Es cierto.
6. Mediante fallo de segunda instancia de 27 de agosto de 2012, se calificó la falta grave a título de culpa y se confirmó el fallo de primera instancia. Es cierto.
7. Que tanto en el ordinal segundo de la decisión de primera instancia como su ratificación se aplicó una inhabilidad especial, aunque no se diga expresamente. No es cierto para la entidad demandada.
Problema jurídico fijado en el litigio
« […] el objeto del proceso será el estudio de la frase contenida en el acto sancionatorio que expresa «o no se encuentre desempeñando ningún cargo público» y que como consecuencia, esta frase no surta ningún efecto sobre el cargo que desempeña actualmente el demandante ».
La demandada formuló la excepción previa que denominó falta de causa para pedir, la cual por contener argumentos encaminados a desvirtuar los fundamentos de derecho de las pretensiones, fue aplazada su decisión a la sentencia.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia escrita de 12 de mayo de 2014, negó las pretensiones de la demanda.
Primer cargo: La parte demandante considera que se violó el debido proceso, concretamente el principio de non bis in idem, por cuanto los hechos por los que fue sancionado, ya habían sido investigados en una oportunidad anterior, en actuación que terminó con auto inhibitorio.
Luego de hacer referencia a diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional, indicó que con la demanda no se aportó el proceso radicado IUS-2010-362763 tramitado por la Procuraduría Regional de Fredonia en contra del demandante que culminó con auto inhibitorio, por lo que no hay claridad si se trata, o no, de los mismos hechos, en consecuencia al no cumplirse la carga de la prueba en relación con la acusación concreta, se desestimó el argumento correspondiente.
No obstante lo anterior, el Tribunal argumentó que aunque se hubiera dictado un auto inhibitorio, éste en materia disciplinaria si bien implica el archivo de las diligencias, es una providencia que no hace tránsito a cosa juzgada o que equivalga a la absolución del investigado, de tal manera que nada impide que se abra una nueva investigación, así sea por los mismos hechos.
Segundo cargo: El demandante estima que al haberse catalogado la falta como grave a título de culpa, la máxima sanción que se le podía imponer era la de suspensión en el ejercicio del cargo, y se debió permitir que se conmutara a multa.
Precisó que el legislador al consagrar la posibilidad de conversión de la sanción de suspensión en multa cuando el disciplinado haya cesado sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo, faculta al operador disciplinario para que en el caso de no poder hacer efectiva la sanción de separación del cargo del funcionario, mute la suspensión en multa como pena supletoria. Sin embargo, ésta se aplica cuando el exfuncionario no preste sus servicios en otro cargo igual o similar, incluso en periodo diferente, porque, en este último caso lo procedente sería aplicar directamente las disposiciones del artículo 45 de la Ley 734 de 2002.
Señaló que la sanción a que se hizo acreedor el señor J.A.G. por las faltas cometidas cuando fue alcalde municipal de Angelópolis durante el periodo 2004-2007, sí se podía imponer en el mandato 2012-2015, porque el cargo es uno solo y en nada afecta que se trate del ejercicio en periodo diferente, porque precisamente ese es el supuesto de que trata el artículo 45 de la Ley 734 de 2002.
Condenó en costas a la parte demandante y fijó el valor de las agencias en derecho en 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN
El demandante planteó los siguientes argumentos:
El a quo otorgó a la inhabilidad especial los mismos efectos que la sanción ordinaria de suspensión, en otras palabras, es igual que se cometa una falta dolosa o gravísima culposa a cometer una falta grave culposa, por lo que no tendría sentido la calificación de la falta, toda vez que el funcionario, en todo caso es suspendido.
Aunque las funciones de alcalde municipal periodo 2012-2015 son las mismas del periodo 2004-2007, no es el mismo cargo, ya que tuvo que ser elegido y posesionado nuevamente, es decir, existió solución de continuidad dentro del ejercicio del cargo, por lo que no puede aplicarse la sanción de suspensión sino que debe convertirse en multa al no tratarse de una inhabilidad especial.
Realizó la transcripción de los artículos 44, 45 y 46 de la Ley 734 de 2002, para indicar que de conformidad con la calificación de la falta en el pliego de cargos, como grave a título de culpa, la sanción a imponer es la suspensión en el ejercicio del cargo y no la sanción de inhabilidad especial consagrada en el artículo 44 numeral 2 de la Ley 734 para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas.
Precisó que la extralimitación de la sanción que se consagró en las decisiones disciplinarias es violatoria del debido proceso, concretamente el principio de legalidad de la sanción,...
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