Sentencia nº 25000-23-24-000-2008-00167-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 17 de Noviembre de 2017
| Fecha | 17 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000-23-24-000-2008-00167-01
Actor: CI FLORES CÓNDOR DE COLOMBIA S.A
Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - APELACIÓN
Referencia: No adolecen de nulidad los actos administrativos expedidos por la DIAN que sancionan individualmente a una empresa por utilizar una cuenta corriente especial abierta en el extranjero para efectuar operaciones diferentes a las autorizadas por el régimen cambiario, si se abstuvo de acumular los procesos respectivos y como consecuencia de ello adoptó decisiones individuales que, en su conjunto, aparecen en algunos casos como contradictorias y excedieron el tope máximo fijado para la sanción imponible
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del veinte (20) de marzo de dos mil doce (2012), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera, Subsección C, en descongestión, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda.
1. SÍNTESIS DEL CASO
En ejercicio del medio de control previsto en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo- Decreto 01 del 2 de enero de 1984, la Sociedad CI Flores Cóndor S.A., promovió por conducto de apoderado demanda contra las Resoluciones números 0950 del 2 de mayo de 2007, 1452 del 5 de julio de 2007, 1449 del 5 de julio de 2007, 1403 del 25 de junio de 2007, 1180 del 29 de mayo de 2007 y 1951 del 24 de septiembre de 2007, expedidas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en adelante DIAN, solicitando fuera declarada la nulidad de dichos actos que le impusieron unas sanciones pecuniarias, por utilizar la cuenta de compensación especial de Flores Cóndor, para realizar operaciones consideradas por la DIAN como no autorizadas en el régimen cambiario, las cuales de manera acumulada ascendieron a la suma de seiscientos cincuenta y un millones ciento noventa y cinco mil ochocientos veinte pesos ($651.195.820).
2. NORMAS INVOCADAS COMO INFRINGIDAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
Como normas vulneradas, se señalaron en la demanda, las siguientes:
Constitucionales: artículos 4, 6, 29, 58 y 83
Legales: Código Contencioso Administrativo, artículos 3, 29, 35 y 84; Decreto 1092 de 1996 artículo 11 y Decreto 1074 de 1999, artículo 1, literal r), así como el parágrafo 4.
Los cargos planteados contra los actos administrativos atacados pueden sintetizarse de la siguiente manera:
2.1. Violación del artículo 29 de la Constitución, por desconocimiento del debido proceso y del artículo 29 del C.C.A., por la no acumulación de las investigaciones:
La actora afirmó que era titular de una única cuenta en moneda extranjera abierta en el Helm Bank en Miami y registrada ante el Banco de la República como una cuenta de compensación especial y durante los años 2003 a 2005 realizó operaciones de pagos a proveedores residentes en el país y efectuó allí pagos al exterior de operaciones de cambio y traslados internos de fondos, las cuales fueron cuestionadas por la DIAN.
Manifestó que pese a existir una identidad de sujeto y objeto, fueron abiertas diversas investigaciones que estaban relacionadas con los mismos hechos, por lo que la DIAN omitió su deber de acumularlas, generando decisiones contradictorias, la indebida aplicación de las normas sancionatorias, vulneró su derecho de contradicción al desestimar consideraciones que merecían análisis conjunto y le impuso múltiples multas sobre una misma cuenta y una misma conducta.
2.2. Violación al principio de legalidad del artículo 35 del C.C.A. en aplicación de la norma sancionatoria de los Decretos 1092 de 1996 y 1074 de 1999, por existir contradicciones entre los diferentes expedientes en sede administrativa:
Argumentó que la omisión de la administración de acumular bajo un solo expediente las investigaciones sobre la cuenta de compensación especial, dio lugar a una aplicación contradictoria de las normas sancionatorias en las cuales se fundamentó la sanción.
Por consiguiente, con base en lo señalado por el artículo 1° del Decreto 1074 de 1999, en el expediente OI200420052375 se le impuso y confirmó una multa por $3.005.000 contenida en las Resoluciones 1951 del 24 de septiembre de 2007 y 0254 del 27 de febrero de 2008 y una sanción de dos salarios mínimos por cada una de las operaciones investigadas, por tratarse del 20% del valor de cada una individualmente considerada, con lo cual se interpretó que la sanción no podía ser inferior a 2 salarios mínimos legales mensuales por cada operación, pese a que la norma no lo establece.
A su vez, que en el expediente radicado bajo el número OI2004200404690, la DIAN interpretó la norma de forma diferente, pues no aplicó una sanción de dos salarios para cada operación y en su lugar decidió utilizar el 20% del monto de cada operación y sumar los resultados.
Agregó que la DIAN en los nueve expedientes investigó en total 128 operaciones durante abril de 2003 a abril de 2005, de las cuales 83 fueron por cuantías cuyo 20% no superaba los dos salarios mínimos legales mensuales y decidió imponer este tope por cada operación y en los demás casos se la impuso por el 20% de la operación, por lo que cuestionó que si acorde con la interpretación de la DIAN, debía imponer una multa mínima de 2 salarios mínimos por cada operación, por qué no lo hizo con las 83 operaciones cuyas cuantías presentaban la misma situación.
2.3. Violación al principio de legalidad por infringir el tope máximo en la imposición de sanciones, contenido en el artículo 1 literal r) del Decreto 1074 de 1999:
Indicó que el tope máximo que debió fijarse por la DIAN fue de $81.600.000, tomando como base el salario mínimo vigente para la fecha en que se formularon los cargos, de manera independiente por cada una de las operaciones investigadas, por lo que no era posible que la DIAN discriminara los valores parciales para calcular una sanción e interpretar que dicho tope era por cada operación cuando la norma no lo estableció de esa manera. Solicitó que de no ser posible la pretensión de nulidad, se redujera el monto de la sanción a los límites previstos en la norma.
2.4. Violación de la prohibición constitucional de establecer penas confiscatorias señalado en el artículo 34 de la Constitución, la protección a la propiedad privada del artículo 58 de la misma Carta y negativa de aplicar la excepción de inconstitucionalidad fijada en el artículo 4 ejusdem:
Afirmó que no es que las normas reglamentarias de las sanciones cambiarias sean inconstitucionales sino que su aplicación es inconstitucional, por lo que la DIAN debió aceptar la petición de inaplicarlas al caso concreto y en ese sentido deben declararse nulos los actos acusados por constituir una vía de hecho.
2.5. Violación de los principios de proporcionalidad y razonabilidad en la imposición de sanciones, reconocidos por la jurisprudencia:
Consideró que las sanciones impuestas son desproporcionadas frente a la conducta que se pretende castigar, puesto que excedieron 10 veces el tope máximo legal de 200 salarios mínimos, cuando las operaciones llevadas a cabo fueron lícitas, pues estuvieron acorde con el objeto social y la actividad de la empresa.
3. TRÁMITE DEL MEDIO DE CONTROL EN PRIMERA INSTANCIA
3.1. La demanda fue radicada el 11 de abril de 2008 en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Primera y correspondió por reparto a la Subsección B, que por auto del 5 de junio del mismo año la admitió y dispuso la notificación al demandado y del Ministerio Público.
3.2. El demandado contestó en oportunidad, manifestando lo siguiente:
Afirmó que los cargos no estaban llamados a prosperar, toda vez que los actos demandados fueron expedidos legalmente.
Frente al primer cargo manifestó que la actora dio una interpretación amañada al artículo 11 del Decreto 1092 de 1996, puesto que la DIAN no estaba obligada a acumular las investigaciones que adelantó por la realización de operaciones no autorizadas para las cuentas corrientes de compensación, pues la norma cambiaria no lo establece.
Sostuvo que la citada norma en el último párrafo, parte de la conexidad de hechos a los cuales se vinculan varios investigados y por ello se puede dar un traslado simultáneo al pliego de cargos, pero no prevé el deber de acumular las que se adelanten contra una misma persona o que versen sobre una misma cuenta corriente de compensación especial, como lo quiere hacer ver el actor.
En cuanto a que en algunas de las investigaciones adelantadas se profirieron los distintos actos administrativos en las mismas fechas, señaló que cada una de ellas obedecieron a periodos distintos y según los informes rendidos por el Banco de la República, la sociedad demandante tuvo en cada uno las mismas oportunidades para ejercer el derecho de contradicción e interponer los recursos de ley.
Por lo que establecida la obligación incumplida, se debía señalar el tipo cambiario sancionatorio, que en este caso está previsto en el literal r) del artículo 3 del Decreto 1092 de 1996, por realizar operaciones diferentes a las autorizadas por el régimen cambiario y el tope es el 20% del valor de la operación sin exceder de 200 salarios mínimos mensuales, por lo que la base para tasar la multa corresponde al valor de la operación respectiva.
Consideró que los cargos segundo y tercero tampoco podían prosperar, porque dando aplicación al literal r) del artículo 3 del Decreto 1092 de 1996, en concordancia con el parágrafo 4 del mismo artículo, la sanción a imponer en el expediente administrativo nro. OI2004200404690, debió ser la suma de $56.899.000 y no de $54.770.876, al igual que en los expedientes OI2004200500626, OI2004200501732,...
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