Sentencia nº 11001-03-24-000-2016-00169-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 27 de Febrero de 2018
| Fecha | 27 Febrero 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., veintisiete (27) de febrero de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00169-00
Actor: Y.Y.R.H.
Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
Referencia: NIEGA MEDIDA CAUTELAR
El Despacho decide la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional del numeral 4º de la Circular 021 de 15 de mayo de 2015, relacionada con los “L. y criterios de auditoría para trámite de reclamaciones de personas naturales con cargo a la subcuenta ECAT del FOSYGA”, expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social.
I. ANTECEDENTES
I.1. La demanda
El señor Y.Y.R.H. instauró demanda ante esta Corporación en ejercicio del medio de control de nulidad simple, con el objeto de obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, del numeral 4º de la Circular 021 de 15 de mayo de 2015, expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social.
I.2. Solicitud de suspensión provisional
En cuaderno separado la parte actora solicitó la suspensión provisional del numeral 4º de la Circular 021 de 15 de mayo de 2015, expedida por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, cuyo texto es el siguiente:
“[…]
4. SOPORTES
La información que contengan los certificados y documentos que soporten las reclamaciones presentadas por personas naturales serán constatados por la firma auditora de recobros y reclamaciones, para lo cual adelantará las gestiones a que haya lugar ante las autoridades que los hayan emitido, con el fin de confirmar la autenticidad y veracidad de la información suministrada, caso en el cual el pago quedará supeditado a que la autoridad competente responda la solicitud realizada por la firma auditora de recobro y reclamaciones, confirmando su autenticidad y veracidad.
Si de la consulta realizada se establece que el documento carece de autenticidad y/o veracidad, la reclamación será puesta en conocimiento de las autoridades penales, disciplinarias, de inspección, vigilancia y control que corresponda, para que en virtud de sus competencias adelanten las investigaciones a que haya lugar. En este caso, el pago estará supeditado a que exista decisión por la autoridad competente que defina su autenticidad y veracidad.”
I.3. Sustento de la medida cautelar
Afirma el actor que la disposición señalada vulnera de manera flagrante el artículo 83 de la Constitución Política, toda vez que al establecer que los certificados y documentos presentados por las personas naturales que reclaman con cargo a los recursos de la subcuenta ECAT del FOSYGA, deben ser constatados por la firma auditora de recobros y reclamaciones para confirmar su autenticidad y veracidad, no se presume la buena fe en las actuaciones que los particulares adelantan ante las autoridades.
Igualmente, aduce que se desconoce el precepto constitucional establecido en el artículo 84 de la Constitución Política, por cuanto está estableciendo requisitos adicionales para el ejercicio de una actividad que fue reglamentada por el Decreto 056 de 2015 del Ministerio de Salud y de la Protección Social.
Finalmente, estima que la Circular demandada impide el cumplimiento efectivo de lo dispuesto en el artículo 38 del Decreto 056 de 2015 del Ministerio de Salud y de la Protección Social, toda vez que le imposibilita a la entidad Unión Temporal FOSYGA 2014 auditar las reclamaciones presentadas con cargo a la subcuenta ECAT del FOSYGA y concluir con la auditoría jurídica integral de las reclamaciones de personas naturales en el término determinado por el Decreto, es decir, dos (2) meses.
I.4. La réplica del Ministerio de Salud y de la Protección Social
Con ocasión de la notificación ordenada en el auto de 22 de septiembre de 2017, el Ministerio de Salud y de la Protección Social solicitó no acceder a la suspensión provisional del acto administrativo demandado, bajo los siguientes argumentos:
Señaló que la norma sobre la cual recae la solicitud de suspensión provisional, no establece requisitos de forma caprichosa ni se encuentra en contravía de los postulados de la Constitución Política, como quiera que lo que busca es proteger los recursos administrados en su momento por el FOSYGA y que tiene incidencia directa con la protección de los recursos del sistema de seguridad social en salud, garantizando que los recursos del sistema esten en manos de quienes realmente tienen derecho a ellos.
Finalmente, señaló que la disposición cuestionada no puede ser objeto de suspensión provisional, en atención a que si bien se presume la buena fe en las reclamaciones efectuadas por las personas naturales, lo cierto es que se correría un riesgo enorme si se permite que los reclamantes no acrediten en debida forma la autenticidad y veracidad de los documentos que pretenden hacer valer, pues ello trae consecuencias a los recursos que administra el sistema de seguridad social en salud.
II.CONSIDERACIONES DE LA SALA
II.1. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos
En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA se encuentra la figura de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política. Entre sus características principales se destaca que busca evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida.
Respecto a esta medida cautelar, la Ley 1437 de 2011 expresamente hace referencia a la confrontación de legalidad que debe efectuar el juez, esto es, el análisis inicial de legalidad del acto acusado, de cara a las normas que se estiman infringidas, sin que ello constituya un prejuzgamiento. Frente a la manera en la que el juez debe abordar ese análisis inicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015 (Expediente número. 2014-03799), señaló: “[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautelar se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]”.
II.2. Caso concreto
A través del acto acusado, el Ministerio de Salud y de la Protección Social, estableció los “L. y criterios de auditoría para trámite de reclamaciones de personas naturales con cargo a la subcuenta ECAT del FOSYGA”.
Para el actor, la Circular demandada viola los artículos 83 y 84 de la Constitución Política y el artículo 38 del Decreto 056 de 2015.
El texto de las normas invocadas como violadas es del siguiente tenor:
“ARTICULO 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la...
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