Sentencia nº 25000-23-41-000-2015-00633-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 15 de Diciembre de 2017
| Fecha | 15 Diciembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ
Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000-23-41-000-2015-00633-01
Actor: CONSULTORES DE DESARROLLO S.A
Demandado: SUPERINTEDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Referencia: RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA POR FALTA DE CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL CUANDO LA PARTE ACT ORA SOLICITÓ MEDIDAS CAUTELARES
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad Consultores de Desarrollo S.A., en su calidad de parte actora, contra el auto de 10 de julio de 2015, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, rechazó la demanda porque no se acreditó el agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación.
I. ANTECEDENTES
1.1. La demanda
La sociedad Consultores del Desarrollo S.A., actuando a través de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda con el fin de que se declare de los siguientes de los actos administrativos expedidos por el Superintendente de Industria y Comercio:
Resolución 44585 de 22 de julio de 2014 “Por la cual se impone una sanción por la omisión de aclarar en debida forma las solicitudes de información, órdenes e instrucciones de esta Entidad y obstruir una investigación”.
Resolución 55067 de 16 de septiembre de 2014 “Por la cual se rechaza la práctica de pruebas solicitadas en un recurso de reposición”.
Resolución 66755 de 5 de noviembre de 2014 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición”.
Resolución 74851 de 10 de diciembre de 2014 “Por la cual se resuelve un recurso de reposición”.
A título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó que se declare que no está obligada a pagar las multas impuestas en su contra o que le reintegren las sumas de dinero pagadas junto con la correspondiente actualización e intereses. Igualmente, solicitó que se le reconocieran y pagaran los perjuicios materiales y morales, consistentes en el daño producido al buen nombre de la sociedad.
Junto con la demanda, la parte actora solicitó como medida cautelar la suspension provisional de los efetos de los actos administrativos demandados.
1.2. Actuación procesal
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante auto de 20 de marzo de 2015, inadmitió la demanda con el propósito de que la parte actora acreditara el cumplimiento del requisito establecido en el numeral 1 del artículos 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, esto es, que aportara constancia de haber agotado el trámite de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación.
En escrito radicado el 9 de abril de 2015, la sociedad Consultores de Desarrollo S.A. indicó que no era necesario acreditar dicho requisito, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 1º del artículo 590 del Código General del Proceso, toda vez que en la demanda se solicitó una medida cautelar.
El Tribunal de primera instancia, mediante providencia de 17 de abril de 2015, reiteró que la parte actora debía acreditar el requisito de conciliación extrajudicial, teniendo en cuenta que no es encontraba en ninguna de las causales de exclusión descritas en el artículo 2 del Decreto 1716 de 14 de mayo de 2009; asimismo señaló que la medida cautelar deprecada no tiene carácter patrimonial y por lo tanto era aplicable la excepción prevista en el artículo 613 del Código General del Proceso.
II. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, a través del auto de 10 de julio de 2015, rechazó la demanda por considerar que la parte actora no corrigió el defecto señalado en el auto inadmisorio de 20 de marzo de 2015, relacionado con la acreditación del agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial.
Las consideraciones expuestas en la mencionada providencia, son las siguientes:
“[…] El Magistrado Ponente mediante providencia del 20 de marzo del año en curso (fls. 125 y 126 cdno. ppal.), ordenó al demandante, previo a resolver sobre la admisión, corregir la demanda en el siguiente sentido:
[…]
“2º) A. el agotamiento del requisite de conciliación prejudicial de que trata el numeral primero del artículo 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
[…]
En esas condiciones, en atención al informe secretarial que antecede, se pone de presente que a la fecha, la parte demandante no corrigió la demanda.
Así las cosas, luego de transcurrido el término otorgado en el auto admisorio de la demanda y, sin que la parte allegara los requisitos solicitados por el Magistrado Sustanciador, la misma deberá ser rechazada de conformidad con lo establecido en el artículo 169 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
[…]
RESUELVE:
1º) Recházase la demanda presentada, en ejercicio de la acción contenciosa - medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por la sociedad Consultores de Desarrollo S.A., por intermedio de apoderado judicial.”
III. EL RECURSO DE APELACIÓN
El apoderado de la parte actora apeló oportunamente el auto proferido el 10 de julio de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que rechazó la demanda, señalando que junto con la demanda solicitó el decreto de medidas cautelares previas, urgentes y de carácter patrimonial, a fin de evitar el pago o cobro coactivo de la sanción impuesta en los actos administrativos acusados, solicitud que, a su juicio, lo exceptuaba de agotar el requisito de procedibilidad de agotamiento previo de la conciliación extrajudicial, en aplicación del artículo 613 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Agregó que el Tribunal a quo erró al señalar que la medida cautelar invocada no es de carácter patrimonial, comoquiera que el Consejo de Estado en oportunidades anteriores, determinó que la solicitud de suspensión provisional de un acto administrativo que causa perjuicios económicos al demandante, sí corresponde a una medida de carácter patrimonial porque produce un impacto patrimonial al solicitante.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. Problema jurídico
Para resolver la controversia, la Sala deberá determinar si el hecho de que el demandante solicite, junto con la demanda, la adopción de una medida cautelar consistente en la suspensión de los efectos de unos actos administrativos que impusieron una sanción pecuniaria, lo releva de agotar el trámite de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, según lo preceptuado en el artículo 613 del Código General del Proceso.
4.2. Conciliación extrajudicial en materia de lo Contencioso Administrativo
La conciliación como mecanismo alternativo de solución de conflictos fue introducida en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con la expedición de la Ley 23 de 31 de marzo de 1991, modificada por la Ley 446 de 7 de julio de 1998 y desarrollada por la Ley 640 de 5 de enero de 2001. Allí se precisó que en los procesos contencioso administrativos sólo es procedente la conciliación en los conflictos de carácter particular y contenido económico, es decir, aquellos que se tramiten en ejercicio de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo.
En dicha Ley, se previó que la conciliación en asuntos contenciosos administrativos, podría ser prejudicial. Sin embargo, no constituía un requisito de procedibilidad de la acción.
La Ley 446 reguló la conciliación en materia contencioso administrativa, ya fuese prejudicial o judicial, en los procesos que se adelanten ante esta jurisdicción. Así, el inciso primero del artículo 70 estableció que las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes o apoderados, podrían conciliar total o parcialmente los conflictos de carácter particular y contenido económico.
Significaba lo anterior que la conciliación podía llevarse a cabo antes o después de iniciado un proceso contencioso administrativo, en ejercicio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho; reparación directa y controversias contractuales.
El artículo 35 de la Ley 640 de 5 de enero de 2001, modificado por el artículo 52 de la Ley 1395 de 12 de julio de 2010, dispuso:
“[…] ARTÍCULO 52. El artículo 35 de la Ley 640 de 2001 quedará así:
Artículo 35. Requisito de procedibilidad. En los asuntos susceptibles de conciliación, la conciliación extrajudicial en derecho es requisito de procedibilidad para acudir ante las jurisdicciones civil, de familia y contencioso administrativa, de conformidad con lo previsto en la presente ley para cada una de estas áreas. En los asuntos civiles y de familia podrá cumplirse el requisito de procedibilidad mediante la conciliación en equidad.
Realizada la audiencia sin que se haya logrado acuerdo conciliatorio total o parcial, se prescindirá de la conciliación prevista en el artículo 101 del Código de Procedimiento Civil o de la oportunidad de conciliación que las normas aplicables contemplen como obligatoria en el trámite del proceso, salvo cuando el demandante solicite su celebración.
El requisito de procedibilidad se entenderá cumplido cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre el acuerdo, o cuando vencido el término previsto en el inciso 1o del artículo 20 de esta ley la audiencia no se hubiere celebrado por cualquier causa; en este último evento se podrá acudir...
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