Sentencia nº 08001-23-31-004-2011-00559-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 5 de Abril de 2018
| Fecha | 05 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejera ponente: L UCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ
Bogotá D.C., cinco (5) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 08001-23-31-004-2011-00559-01
Actor: L.G.P.
Demandado: ÁREA METROPOLITANA DE BARRANQUILLA Y OTROS
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 CCA). Sentencia de segunda instancia. Reestructuración del servicio de transporte público. Falta de legitimación en la causa por activa.
La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 29 de noviembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES
1.1. LA DEMANDA
La señora L.G.P., por conducto de apoderado, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los municipios de soledad, Puerto Colombia, M. y Galapa, el Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla, y el Área Metropolitana de Barranquilla, a efectos de obtener la nulidad de las siguientes resoluciones, todas proferidas por esta última entidad:
No. 326 de 2010, mediante la cual se reestructura la ruta S. 2000 - Calle 72 - Zoológico autorizada a Transportes Lolaya Ltda.
No. 327 de 2010, mediante la cual se reestructura la ruta Valle - Silencio, autorizada a Transportes Lolaya Ltda.
No. 328 de 2010, mediante la cual se revoca el permiso de operación de la ruta Prado - Porvenir, autorizada a Transportes Lolaya Ltda.
No. 329 de 2010, mediante la cual se revoca el permiso de operación de la ruta Murillo - Soledad 2000 - Gran Abastos, autorizada a Transportes Lolaya Ltda.
No. 463 de 2010, mediante la cual se modifica la capacidad transportadora de la empresa Transportes Lolaya Ltda.
A título de restablecimiento del derecho solicitó volver las rutas a su estado inicial, así como una indemnización por valor de $ 639.950.000, discriminados así: (i) 63.000.000 por daño emergente, (ii) 40.950.000 por lucro cesante y (iii) 535.000.000 por perjuicios morales; los cuales pide que sean establecidos de conformidad con los artículos 176-179 del CCA, 334 y 339 del CPC.
1.2. HECHOS
El libelista los narró, en síntesis, así:
Su poderdante es propietaria del vehículo de placas UYW-377, que se encuentra vinculado a la Empresa Transportes Lolaya a través del contrato No. 0215164 de 6 de octubre de 2008, que presta el servicio de transporte público urbano a través de diferentes rutas de buses.
El Área Metropolitana de Barranquilla es una empresa industrial y comercial del Estado, constituida con patrimonio público, e integrada por el distrito de Barranquilla y los municipios de soledad, Puerto Colombia, M. y Galapa, que funge como autoridad del transporte colectivo y masivo de estas entidades territoriales.
Dicha entidad emitió los referidos actos administrativos, y con ellos afectó las rutas de buses de las cuales la actora deriva su sustento, obligando además la pérdida de valor comercial de su vehículo por la baja productividad.
1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
La parte demandante considera violados, principalmente, el artículo 29 de la Constitución Política y los artículos 28, 35.3, 43-50 del CCA.
Sostiene que los actos demandados no le fueron notificados personalmente, lo cual supone la violación del debido proceso, la expedición irregular y la desviación de poder, que desencadena además su ineficacia.
Así mismo, señala que la Resolución 051 de 2010 emitida por el Área Metropolitana de Barranquilla, adolece de varios vicios, sobre todo en cuanto a su publicación, por tanto, los actos demandados, al haberse fundado en esta, heredan sus vicios.
A su juicio, los actos demandados contradicen también el Acuerdo Metropolitano No. 007 de 2002, que establece reglas de competencia y delegación de las mismas en materia de asignación de rutas. No fueron suscritos por funcionario competente.
Según señala, algo similar sucede con el Acuerdo Metropolitano 013 de 2001, mediante el cual se faculta al Área Metropolitana de Barranquilla como autoridad en temas de transporte colectivo.
Igualmente, afirma que dicha entidad se encuentra parcializada e inmersa en un conflicto de intereses, pues es accionista de la empresa de transporte masivo “Transmetro S.A.”, según el Acuerdo No. 003 de 2003 del Concejo de Barranquilla, que tampoco le fue notificado.
1.3. TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA
El Tribunal Administrativo del Atlántico, en auto de 22 de junio de 2014 inadmitió la demanda, por no satisfacer los requisitos formales que demanda su ejercicio. Una vez subsanada, se admitió a través de auto de 16 de agosto de 2011, en el que además, se dispusieron las notificaciones y demás trámites de rigor, de acuerdo con los artículos 150 y 207-5 del CCA.
1.4. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El municipio de Galapa, por conducto de apoderado, señaló que no tiene injerencia sobre los actos ejecutados por el área metropolitana como máxima autoridad de tránsito y sobre esa base propuso la inexistencia o inimputabilidad del hecho demandado. También señaló que la publicidad de los actos no es cuestión de validez, sino de eficacia.
El municipio de S., a través de apoderado, alegó falta de legitimación en la causa por pasiva, no sin antes referir que los actos demandados fueron notificados en debida forma y que la ley permite la revocatoria y reestructuración de los permisos y concesiones entregadas a los operadores de transporte público. Además, explicó que los actos demandados se emitieron dentro del proceso de implementación y expansión del sistema de transporte masivo “Transmetro”.
El Distrito de Barranquilla, por medio del Jefe de la Oficina Jurídica, indicó que la demandante tiene una relación comercial con Transportes Lolaya Ltda, a quien se notificaron los actos acusados, que nada tiene que ver con la administración distrital, por lo que no existe legitimación en la causa por activa ni por pasiva -lo cual propuso como excepción-. Manifestó que no existe prueba de los perjuicios alegados por la accionante. Insistió en que las resoluciones demandas fueron expedidas por funcionario competente y están revestidas por la presunción de legalidad.
En consonancia con lo anterior, se refirió a la primacía del interés general sobre el particular, y precisó que en defensa de aquel los permisos de operación de transporte colectivo pueden ser revocados.
El Área Metropolitana de Barranquilla, a través de su S. General, se expresó en términos similares a los plasmados por el Distrito.
El municipio de Malambo, al igual que los demás accionados, arguyó que no tiene injerencia en la formación de los actos acusados, que el llamado a demandarlos es el gerente de Transportes Lolaya Ltda y que tanto la expedición como la notificación de los mismos se dio con apego a la ley. En el mismo sentido habló de su prensión de legalidad.
1.5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN PRIMERA INSTANCIA
La parte demandante se opuso a las excepciones propuestas por las entidades territoriales, especialmente la falta de legitimación en la causa por activa, bajo el entendido de que el artículo 85 del CC no discrimina a los sujetos que pueden hacer uso de la acción que allí se consagra. Insistió en las censuras por violación al principio de publicidad y por expedición de actos por funcionario incompetente. Diferenció el contrato de vinculación con la empresa de buses y el poder para representación judicial.
Las entidades demandadas guardaron silencio en esta etapa. El Ministerio Público no rindió concepto.
1.6. SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de fallo de 29 de noviembre de 2013, negó las pretensiones de la demanda, luego de concluir que quien estaba legitimada para demandar era la empresa Transportes Lolaya Ltda -y no la señora G.P. como contratista-, pues los actos demandados afectaron, de manera particular y concreta, las rutas y capacidad transportadora otorgadas a dicha compañía, a las cuales estaba supeditado el contrato suscrito entre la actora y aquella.
Consideró errada la discriminación que efectuó el libelista respecto del contrato de vinculación y el mandato judicial, dado que “… en manera alguna en el presente caso se está haciendo alusión al derecho de postulación, (…) sino a la capacidad jurídica y procesal traducida en la legitimación para actuar de la que carece la señora L.G.P.”.
1.7. RECURSO DE APELACIÓN
La parte accionante pidió que se revoque la sentencia de primera instancia y “… como es la práctica procesal, se le envíe para que falle de fondo con el fin de que no se viole la segunda instancia con una sentencia de reemplazo”.
Defiende que “toda persona” que se crea afectada en un derecho tiene la capacidad y la habilitación jurídica para ser demandante en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual diferenció de la acción de nulidad simple.
A su juicio, impedir que los propietarios de los automotores afectados ejerzan sus derechos como terceros implica una violación al debido proceso, al derecho de defensa y a la propiedad privada, pues es claro que estos “… sí se constituyen en sujetos procesales…”.
Describió las características del derecho de acceso a la administración de justicia y con base en ello cuestionó que no se le hubiera advertido la falta de legitimación en la causa en la etapa de admisión de la demanda, para tener la oportunidad de subsanar el yerro.
Puntualizó que, a la luz de las normas nacionales e internacionales, la afectación a la propiedad privada da lugar a acciones resarcitorias en favor del propietario.
Y finalmente, destacó que los jueces deben interpretar la ley de conformidad con las normas constitucionales y el resto del ordenamiento jurídico.
1.8. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA
Surtidos los traslados de rigor, no hubo intervención alguna de las...
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