Sentencia nº 25000-23-24-000-2011-00438-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 22 de Marzo de 2018
| Fecha | 22 Marzo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO
Bogotá D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00438-01
Actor: CONTRALORÍ A DEPARTAMENTAL DEL AMAZONAS
Demandado: CONTRALORÍ A DEPARTAMENTAL DEL AMAZONAS
Referencia: Nulidad Simple - Fallo de Segunda Instancia
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la apoderada de la parte demandada contra la sentencia dictada el 22 de noviembre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad.
I.ANTECEDENTES
1. Demanda
Actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo -en adelante CCA-, la Contraloría departamental del Amazonas, -la Contraloría en lo sucesivo-, solicitó que se declarara la nulidad del Acuerdo Municipal 0022 de 24 de diciembre de 2010 expedido por el Concejo Municipal de L. “por medio del cual se autoriza al Alcalde Municipal para la consecución de un aliado estratégico para la Inspección de Tránsito del municipio de L. - Amazonas”.
Como fundamentos jurídicos de la demanda, la parte actora sostuvo que mediante Acuerdo 014 de 31 de mayo de 2008, el Concejo de L. adoptó su reglamento interno, el cual fue modificado por Acuerdo 017 de 12 de noviembre de ese mismo año, que a su vez fue ajustado por el Acuerdo 013 de 24 de agosto de 2009.
El demandante indicó que, el 20 de diciembre de 2010 el Alcalde de L. presentó ante el Concejo de dicha ciudad, el proyecto de Acuerdo 034 de 2010 con el propósito de que se le autorizara la consecución de un aliado estratégico para la Secretaría de Tránsito Municipal.
Manifestó que la Secretaría General radicó el proyecto y fue repartido por el Presidente a la Comisión Primera de Planes y Bienes, en la cual se llevó a cabo el primer debate. Sin embargo, la presidencia de dicha comisión, una vez recibido el proyecto para votación, lo devolvió por considerar que no existía unidad de materia.
Explicó que el 24 de diciembre de 2010, el Concejo Municipal aprobó el Acuerdo 022 en el que se le otorgaron al Alcalde facultades para que buscara un socio estratégico para la Inspección de Tránsito de L..
Indicó que el 2 de mayo de 2011 la Alcaldía de L. abrió proceso de licitación pública para buscar el mencionado socio; y que el 13 de junio de ese año, se adjudicó el contrato de concesión para Inspección de Tránsito, a la Unión Temporal de Servicios Integrados de Tránsito de L..
Como fundamento de la demanda, la Contraloría señaló que la Ley 1386 de 2010 prescribe que “no se podrá celebrar contrato o convenio alguno, en donde las entidades territoriales, o sus entidades descentralizadas, deleguen en terceros la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devoluciones, e imposición de sanciones de los tributos por ellos administrados”. Si bien de la lectura del Acuerdo demandado no se advierte tal delegación, lo cierto es que en el pliego de condiciones de la licitación pública LP-01-2011, mediante la cual se pretendía conseguir el aliado estratégico autorizado por el Concejo Municipal, se advierte que “dentro de los objetivos planteados en la licitación se vislumbra el manejo de tributos y de cobros reservados exclusivamente a la administración municipal, tales como manejar y expedir las especies venales y el cobro persuasivo, prejurídico y coactivo”.
Sostuvo que a partir de la Ley 1386 de 2010 lo relacionado con las especies venales y el registro automotor en general, en cuanto a los tributos que representa, es competencia exclusiva del ente territorial; y en cuanto al cobro, este debe estar a cargo de la oficina de cobro coactivo del municipio y no de la Inspección de Tránsito.
Afirmó que se desconoció el artículo 45 del Acuerdo Municipal 014 de 31 de mayo de 2008 relacionado con la unidad de materia, porque se presentó un proyecto de Acuerdo relacionado aparentemente con una sola materia, es decir, la búsqueda de un socio estratégico, pero en realidad presenta dualidad temática en tanto lleva implícito la cuestión de los impuestos que cobra la Inspección de Tránsito, así como su cobro coactivo.
En ese orden, dada la duplicidad de materias del proyecto presentado que se tramitó como uno solo, “generó que se omitieran realizar los debates correspondientes en relación con los tributos, los cuales debían surtirse en primer debate en la comisión segunda o de presupuestos y de asuntos fiscales del Concejo Municipal de L., asunto reservado a esta según lo dispuesto en el artículo 39 del Acuerdo Municipal 014 de 2008, y el debate realizado en sesión plenaria para la aprobación del proyecto de acuerdo 034 de 2010, obviamente no incluyó este tema en su orden del día, todo como consecuencia de la omisión presentada”.
Adujo que con el acto acusado se desconocen las siguientes normas: artículo 72 de la Ley 136 de 1994; artículos 45 y parágrafo del artículo 49 del Acuerdo 014 de 31 de Mayo de 2008; artículo 1º de la Ley 1386 de 2010; y artículo 59 de la Ley 789 de 2002.
Explicó que la Ley 136 de 1994 señala que los concejos municipales son una corporación pública y administrativa que expresa su voluntad a través de Acuerdos.
Mediante el Acuerdo 014 de 2008, el Concejo de L. aprobó su reglamento interno y dispuso “en el parágrafo de artículo 49 que existirían cuatro comisiones (primera o de planes y bienes; segunda o de presupuesto y asuntos fiscales; tercera o administrativa y de asuntos generales y accidentales)”.
Seguidamente trascribió los artículos 38 -sobre la comisión primera- y 39 -sobre la comisión segunda- y concluyó que en materia tributaria o de impuestos, el primer debate debe surtirse ante la comisión segunda o de presupuesto.
Señaló que “la génesis del problema se presenta en la radicación del proyecto de acuerdo 034 de 2010, pues el mismo no contenía unidad de materia y de esta manera vulneraba el artículo 72 de la Ley 136 de 1994…”.
Manifestó que era necesario hacer referencia a la unidad de materia “para aterrizar en lo relacionado con los tributos e impuestos que se causarían y recaudaría el socio estratégico buscado por parte de la Alcaldía Municipal de L.”.
Seguidamente, reiteró que en el pliego de condiciones de la licitación para conseguir el socio estratégico se establece que tendrá funciones que no le corresponden, pues su objeto dice:
“CELEBRAR UN CONTRATO DE CONCESIÓN PARA IMPLEMENTAR, OPERAR Y MANTENER EL SISTEMA INTEGRAL DE INFORMACIÓN SOBRE TRÁMITES Y COMPARENDOS; MANEJAR Y EXPEDIR LAS ESPECIES VENALES; PRESTAR EL SERVICIO DE REGISTRO DE AUTOMOTORES, CONDUCTORES, INFRACTORES, TARJETAS DE OPERACIÓN; LICENCIAS DE CONDUCCIÓN, TRÁNSITO, DE EMPRESAS Y VEHÍCULOS DE TRANSPORTE PÚBLICO; ADMINISTRAR Y/O SUMINISTRAR EL PARQUEADERO, GRUAS; RECAUDAR EL PAGO DE LAS MULTADS MEDIANTE COBRO PERSUASIVO, PREJURIDICO Y COACTIVO; ATENDER Y COBRAR EL VALOR DE TODOS LOS SERVICIOS QUE PRESTA EL ORGANISMO DE TRÁNSITO Y GESTIONAR LOS RECURSOS NECESARIOS PARA EL CORRECTO FUNCIONAMIENTO DEL TRÁNSITO EN EL MUNICIPIO DE LETICIA - AMAZONAS”.
Puso de presente que durante el segundo debate del proyecto de acuerdo 034 de 2010, uno de los concejales se opuso a su aprobación por considerar que se trataba de un tributo, para lo cual citó el artículo 1º de la Ley 1386 de 2010, según se lee en el Acta 05 de 24 de diciembre de 2010.
A continuación, trajo a colación el artículo 59 de la Ley 788 de 2002 referido al cobro coactivo que en relación con los comparendos generados se pretendía delegar a terceros mediante el acuerdo demandado.
Aseveró que la competencia para el procedimiento coactivo está determinada por dos factores: el funcional, referido al cargo que ostenta el funcionario; y el territorial, esto es, el área física del territorio nacional sobre el cual se ejerce.
La competencia funcional en el ámbito departamental, municipal y distrital, según el artículo 824 del Estatuto Tributario, radica en los jefes de dependencias de cobranzas y en los funcionarios de dichas dependencias y recaudaciones de impuestos en quienes se deleguen estas funciones, lo que significa que, dentro de la estructura administrativa de cada una de las entidades territoriales, debe existir un área encargada del cobro, como existe en la Alcaldía de L..
Por lo tanto, la oficina de cobro coactivo de la Alcaldía de L. debe ser la encargada de manejar dicha actividad, y no la Inspección de Tránsito.
Luego, se refirió a la sentencia C-318 de 2010 sobre las especies venales e indicó que por este concepto el ente territorial genera tributos que son catalogados como fuentes endógenas, es decir, recursos propios del municipio, así como la transferencia del 35% del valor recaudado al Ministerio de Transporte por concepto de licencias de conducción, “situación que inevitablemente nos indica que el socio estratégico que pretende conseguir la Alcaldía Municipal del L. se encargará de estos temas, que como ya vimos, son competencia exclusiva de la autoridad territorial”:
Por último, advirtió que en cuanto al registro automotor y sus derivaciones, debe tenerse en cuenta que son tasas lo que se delega y, por tanto, tributos, de modo que se estaría contraviniendo la Ley 1386 de 2010.
Adicionalmente, la parte actora formuló solicitud de suspensión provisional del acto acusado.
2. Admisión de la demanda y suspensión provisional
El 12 de octubre de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, admitió la demanda, ordenó notificar al Municipio de L. -a través de su Alcalde- y al Concejo Municipal -a través de su Presidente-. También dispuso requerir a la Secretaría del Concejo para que remitiera los antecedentes administrativos que dieron origen al acto acusado. Asimismo, decretó la...
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