Sentencia nº 11001-03-15-000-2018-00610-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 12 de Abril de 2018
| Fecha | 12 Abril 2018 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejera ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO
Bogotá D.C., doce (12) de abril de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00610-00 (AC)
Actor: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Demandado : CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA
Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por la Contraloría General de la República, a través de apoderado, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.
ANTECEDENTES
1. Petición de amparo constitucional
Mediante escrito radicado el 28 de febrero de 2018 ante la Secretaría General de esta Corporación, la Contraloría General de la República, a través de apoderado, interpuso acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión del fallo del 2 de agosto de 2017, y el auto de corrección del 27 de octubre de 2017, proferidos por la referida autoridad judicial en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 25000-23-27-000-2012-00377-01.
En concreto, solicitó que se efectúen las siguientes declaraciones:
“1. TUTELAR los derechos fundamentales constitucionales al DEBIDO PROCESO, al ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y al DERECHO DE DEFENSA, de la Contraloría General de la República.
2. EN CONSECUENCIA: DEJAR SIN EFECTOS el fallo de segunda instancia proferido el pasado 2 de agosto de 2017. Notificado por edicto y con constancia de ejecutoria del 29 de agosto de 2017, y el auto de corrección del 27 de octubre de 2017, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el Banco de la República proceso No. 25000232700020120037701, mediante el cual se revocó la sentencia del Tribunal Administrativo proferida el 5 de diciembre de 2013, y en su lugar, ordenar a la Sección Cuarta del Consejo de Estado que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia de tutela proceda a tomar la decisión de fondo y que en derecho corresponda respecto de la legalidad de las resoluciones 0090 del 23 de junio de 2011, 0443 del 03 de agosto de 2011 y 0467 del 14 de diciembre de 2011, reconociendo a favor de la Contraloría General de la República el pago de la tarifa fiscal en la firma establecida en los referidos actos administrativos. ”
La solicitud tuvo como fundamento los siguientes
2. Hechos
El apoderado de la actora indicó que la Contraloría General de la República, en uso de la facultad conferida por el artículo 4 de la Ley 106 de 1993, expidió la Resolución 0090 del 23 de junio de 2011, por medio de la cual fijó, a cargo del Banco de la República, el valor de la tarifa de control fiscal para la vigencia 2011.
Sostuvo que el Banco de la República interpuso los recursos administrativos procedentes, los cuales fueron resueltos desfavorablemente a través de las resoluciones 0443 y 467 de 2011.
Destacó que el Banco de la República presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los referidos actos, y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, negó las pretensiones.
Señaló que la entidad en mención apeló dicho proveído, y la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante fallo de segunda instancia del 2 de agosto de 2017, corregido por auto del 17 de octubre del mismo año , revocó la decisión de primer grado, declaró la nulidad de los actos demandados, y ordenó a la Contraloría General de la República la devolución de la suma de $725'493.000.oo, debidamente indexados.
La Sección Cuarta del Consejo de Estado consideró que los rubros que la Contraloría General de la República tuvo en cuenta para fijar el monto de la tarifa de control fiscal, no debían hacer parte de la base gravable, toda vez que, según lo expuso la Corte Constitucional en la sentencia C-529 de 1993 “el ámbito en el que el Banco despliega una gestión fiscal recae especialmente sobre las obligaciones que adquiere cuando celebra contratos con el Gobierno Nacional y las demás entidades públicas, para actuar como agente fiscal del Gobierno (…)”.
3. Sustento de la vulneración
Advirtió que la providencia bajo cuestionamiento adolece de defecto sustantivo , toda vez que la autoridad judicial demandada “equiparó el ejercicio del control fiscal al Banco de la República a cargo de la CGR al tributo especial reconocido al ente de control como lo es la tarifa fiscal.”
Frente al punto, sostuvo que la Corporación demandada pasó por alto la fijación del objeto del litigio, que consistió en determinar la legalidad de la tarifa fiscal determinada en los actos demandados, lo que condujo a una decisión motivada en forma distinta a aquella en que las partes y el a quo ordinario coincidieron desde el primer momento.
Agregó que la Contraloría General de la República, desde el inicio del trámite, se refirió al alcance del artículo 4° de la Ley 106 de 1993, sin embargo, la Sección demandada centró el debate judicial en el estudio del artículo 2° de la Ley 42 de 1993 y el artículo 4° del Decreto 267 de 2000, que regulan un tema diverso, esto es, el control fiscal.
Explicó que la Corte Constitucional, en la sentencia C-1148 de 2001, al pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 4° de la Ley 106 de 1993, aclaró que la tarifa de control fiscal no está enmarcada dentro de los conceptos de tasas y contribuciones, sino que corresponde a un tributo especial derivado de la facultad impositiva del Estado, que se fija individualmente a cada entidad de la administración y de los particulares que manejan fondos estatales.
Advirtió que en la providencia en mención se puntualizó que la finalidad de dicho tributo especial es garantizar la existencia de recursos para el ejercicio del control fiscal.
Explicó que, de este modo, la tarifa fiscal es un tributo especial que no nace como contraprestación directa del ejercicio del control fiscal, por lo que es claro que aquella no guarda relación con esta.
Precisó que a la luz del tributo de que se trata, la Contraloría General de la República es el sujeto activo del mismo, en tanto que el Banco de la República es el sujeto pasivo, y el hecho generador lo constituye la administración de recursos, fondos o bienes públicos “por parte del sujeto activo” (sic), lo que de suyo supone el ejercicio del control fiscal.
Resaltó que, a su turno, la base gravable es el presupuesto ejecutado por los sujetos pasivos en la vigencia fiscal del año anterior, multiplicado por el porcentaje de participación estatal.
Advirtió que, bajo dichos parámetros, y en aplicación del artículo 4° de la Ley 106 de 1993, la Contraloría General de la República procedió a requerir la información para fijar la tarifa fiscal, ante lo cual en Banco de la República reportó la cifra de $12.470'537.551.oo, derivada de la “información extracontable resultado de los resultados (sic) que arroja la aplicación de costos establecida por el Banco” .
Explicó que, a diferencia de lo reportado, el ente de control estableció como presupuesto de gastos ejecutado por el Banco de la República, la suma de $410.839'000.000.oo, con un porcentaje de participación de recursos públicos del 100%, lo que arrojó una tarifa fiscal de $747'038.570.oo.
Señaló que, sin embargo, para el Banco de la República la base gravable “ reflejó en su integridad el monto sobre el que debió el ente de control realizar la función de control fiscal” , con lo que desconoció el contenido del artículo 4° de la Ley 106 de 1993, al pretender fijar una base gravable diferente a la allí prevista, al asumir que la tarifa fiscal es igual al control fiscal, o que existe una relación conmutativa entre la labor del ente de control y el pago asumido por el sujeto activo.
Sostuvo que, en ese orden, el fallo atacado condujo a una indebida interpretación de preceptos de rango legal, pues la inconformidad alegada en la demanda ordinaria, más que dirigirse contra la liquidación de la tarifa de que se trata, se encaminó a desconocer lo preceptuado por el artículo 4° de la Ley 106 de 1993.
Expuso que fue en tal aspecto que se configuró el defecto alegado, pues la sentencia desconoció el marco regulatorio del tributo, al definir el asunto con base en la percepción y análisis que de otro precepto normativo, y en otro contexto, realizó la Corte Constitucional en la sentencia C-529 de 1993.
Agregó que la Corporación en mención, en la sentencia C-1148 de 2001, precisó que la fórmula para establecer la tarifa de control fiscal, a partir del presupuesto de los entes fiscalizados, es proporcionada y razonable, mientras que en la sentencia C-1176 de 2004, señaló que el objeto del control fiscal atañe todos los sectores y actividades en los cuales se manejan bienes o recursos oficiales, al margen de la naturaleza de la entidad o su régimen jurídico.
Indicó que, por lo anterior, el control fiscal de la Contraloría General de la República no surge de la clase, modalidad o estructura del Banco de la República, sino de la gestión de recursos o fondos públicos como parte de su capital social, o los que le son entregados por la Nación para su manejo y/o administración, tal como lo dispone la Ley 610 de 2000 en su artículo tercero.
Explicó que el Banco de la República, al dar respuesta a los requerimientos de la Contraloría General de la República para establecer la tarifa fiscal, aportó información extra contable de los resultados que arrojó la aplicación de costos del Banco, esto es,...
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