Sentencia nº 52001-23-31-000-2002-00991-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 17 de Mayo de 2018
| Fecha | 17 Mayo 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018) SE.053
Radicación número: 52001-23-31-000-2002-00991-01(1425-15)
Actor: LIDIA DE JESÚS MENDOZA VALENCIA
Demandado: MUNICIPIO DE PASTO
Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho- Decreto 01 de 1984
La Subsección conoce del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 28 de enero de 2005 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que declaró probadas las excepciones de indebida escogencia de la acción, indebida acumulación de pretensiones, falta de jurisdicción y se inhibió para resolver de fondo las súplicas de la demanda presentada por L. de J.M.V. contra el municipio de Pasto.
ANTECEDENTES
La señora L. de J.M.V., por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de controversias contractuales consagrada en el artículo 87 del Decreto 01 de 1984, demandó al municipio de Pasto.
Pretensiones
Se declare que entre la accionante y el municipio de Pasto existió un contrato, desde agosto de 1997 hasta marzo de 2001, para que aquella prestara sus servicios como enfermera en la Dirección Municipal de Seguridad Social en Salud de ese municipio.
Se inaplique el Oficio OD0905 del 8 de noviembre de 2001 mediante el cual la directora Municipal de Seguridad Social en Salud del municipio de Pasto, denegó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás acreencias laborales generadas con ocasión de la relación laboral existente con el municipio.
Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se reconozca y pague a título indemnizatorio todas las prestaciones sociales, tales como cesantías, intereses, primas, auxilios, sanción moratoria, entre otros, de acuerdo con la asignación fijada para el cargo o su equivalente en la planta de personal de la entidad.
Se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 al 178 del Código Contencioso Administrativo.
FUNDAMENTOS FÁCTICOS
En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones:
La demandante se desempeñó como enfermera al servicio de la Dirección Municipal de Seguridad Social en Salud de Pasto desde el 1 de agosto de 1997 hasta el 15 de marzo de 2001, en virtud de sucesivos contratos de prestación de servicios.
La señora L. de J.M.V. indicó que durante el tiempo en el que estuvo vinculada al municipio de Pasto tuvo una relación de carácter laboral con la entidad, toda vez que se cumplieron los requisitos propios de la misma, tales como pago de salario, subordinación y prestación personal del servicio, sin solución de continuidad, además de realizar las actividades propias de un empleado de planta.
El 17 de octubre de 2001 solicitó a la entidad demandada el reconocimiento de la existencia de la relación laboral y en consecuencia el pago de las prestaciones sociales derivadas de la misma.
La Dirección Municipal de Seguridad Social en Salud, alcaldía Municipal de Pasto denegó su reconocimiento mediante el Oficio OD 0905 del 8 de noviembre de 2001.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
En la demanda se invocaron como normas violadas los artículos 25 y 53 de la Constitución Política; 5 de la Ley 57 de 1926; 2 de la Ley 72 de 1931; 1 del Decreto 2922 de 1966; 7 del Decreto 2400 de 1968; 5 del Decreto 3135 de 1968; 2 del Decreto 1848 de 1969; 2, 3 y 58 del Decreto 1950 de 1973; Decreto 1042 de 1978; 291 del Decreto 3133 de 1986; 13 del Decreto 1031 de 1991 y la Ley 80 de 1993.
Expuso que en atención a la sucesiva celebración de los contratos denominados de prestación de servicios, se generó una relación laboral, que le otorga el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y acreencias laborales propias de una enfermera al servicio del municipio de Pasto. Pues en términos de la Corte Constitucional (C-154 de 1997) y el Consejo de Estado (sentencia del 19 de marzo de 1999, magistrado C.O.G. y del 21 de junio de 2001, magistrado A.A.M., dentro del sub examine se configuró el elemento de subordinación.
Igualmente, enfatizó que en el sub lite se configura una vinculación legal y reglamentaria, como quiera que se consolidan los elementos que la componen, a saber, prestación personal del servicio, remuneración y continuada dependencia y subordinación; lo que significa que la administración está en la obligación de reconocer todos los derechos prestacionales y salariales que de ella se deriven.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El municipio de Pasto, mediante apoderado, presentó de manera oportuna escrito de contestación de la demanda (ff. 24-34) en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Seguidamente, destacó que si bien la actora suscribió varios contratos de prestación de servicios, lo cierto es que de ellos no se derivó ninguna vinculación distinta a la contractual.
Así mismo, expuso que conforme lo prevé el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la administración está facultada para suscribir los denominados contratos de prestación de servicios para realizar una obra o labor determinada que corresponde a asuntos que no forman parte de las funciones propias de la entidad, sino que se relacionan con su administración y funcionamiento, o en los eventos en los que se requiere de conocimientos especializados por parte del contratista.
Advirtió que, si bien la Unidad Administrativa Especial, Dirección Municipal de Seguridad Social en Salud de Pasto, con el fin de cumplir uno de sus objetivos, esto es, prestar el servicio de salud, contrató los servicios de una persona jurídica (Empresas Asociativas de Trabajo - Uniones Temporales) a la cual se encontraba vinculada la señora L. de J.M.V., quien luego fue contratada en forma directa, dicha circunstancia por sí sola no genera una relación laboral.
Agregó que en el contrato de prestación de servicios aportado por la demandante se observa que la misma expresamente pactó una cláusula de exclusión de la relación laboral, lo cual demuestra la voluntad de las partes de vincularse a través de una relación netamente contractual.
Propuso como excepciones:
Insuficiencia de poder: Manifestó que la actora otorgó poder para que a través de una acción contractual se demande el oficio emitido por la accionada mediante el cual se le negó el reconocimiento y pago delas prestaciones sociales derivadas de la relación laboral que consideró se consolidó con el municipio, mas no para que se declare la existencia de un contrato; así como tampoco existe disposición expresa dentro de aquel documento que faculte al apoderado a solicitar la inaplicación del aludido acto.
Observó que no obra disposición alguna dentro del poder que especifique que puede solicitar la nulidad y restablecimiento del derecho, situación que en ningún modo puede ser objeto de interpretación por parte del Tribunal Administrativo.
Indebida escogencia de la acción: Sostuvo que si las pretensiones tenían por objeto el reconocimiento de unos derechos laborales, la demanda ha debido promoverse a través de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no de una de carácter contractual.
Falta de congruencia en las pretensiones de la demanda: Observó que la demandante pretende se declare tanto la existencia del contrato suscrito con el municipio como la relación laboral con el mismo, pese a que esta última modalidad es propia de los trabajadores oficiales no de los empleados públicos, quienes tienen una vinculación legal y reglamentaria.
Actuación legitima del municipio de Pasto: Aseveró que el municipio de Pasto actuó de acuerdo a los postulados constitucionales y legales; y suscribió contratos de prestación de servicios conforme se lo permitía la Ley 80 de 1993, en aras de garantizar el adecuado funcionamiento de la prestación del servicio público de salud.
Innominada: Solicitó declarar en favor de la entidad cualquier otra excepción que se pruebe dentro del proceso y que tienda a enervar las súplicas de la demanda.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE PRIMERA INSTANCIA
Solo intervino la parte demandada (ff. 58-60 c.1), quien reafirmó los argumentos expuestos en la contestación e insistió en que la vinculación que tuvo la señora L. de J.M.V. con el municipio fue contractual, en los términos descritos por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Agregó que los contratos de prestación de servicios permiten a la administración el cumplimiento eficiente y continuo de sus fines, así como la efectividad de sus obligaciones e intereses. También señaló que la Dirección Municipal de Seguridad Social en Salud es una dependencia del municipio de P. y que dentro de su estructura cuenta con varios centros de salud, entre ellos, el Lorenzo de A., que ante la carencia de personal contrató a la señora L. de J.M.V. como enfermera, por medio de contratos de prestación de servicios, en los cuales se pactó que la contratista actuaría por su propia cuenta, con independencia, autonomía, es decir, sin ninguna subordinación.
Finalmente, destacó que quien celebra un contrato de prestación de servicios es considerado un particular al servicio del Estado, circunstancia que no le atribuye la calidad de servidor público, toda vez que el empleado público es vinculado a través de una relación legal y reglamentaria y el trabajador oficial es contratado para desarrollar labores de construcción y sostenimiento de obras públicas.
Ministerio Público (ff. 313-319)
La Procuraduría 36 Judicial para Asuntos Administrativos de Pasto, N., presentó escrito en el que manifestó la imposibilidad de rendir concepto dado el cumulo de trabajo y las múltiples funciones asignadas, tales como cumplir funciones de procurador 145 Judicial Penal y turnos de disponibilidad en la misma área (F. 72 c.1).
SENTENCIA APELADA
Mediante sentencia proferida el 28 de enero de...
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