Sentencia nº 11001-03-15-000-2018-00340-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 15 de Junio de 2018
| Fecha | 15 Junio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., quince (15) de junio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-00340-00(AC)
Actor: MUNICIPIO DE PEREIRA - RISARALDA
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA
La Sala procede a decidir la acción de tutela instaurada por el actor, contra la sentencia de 22 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en adelante el Tribunal
I. ANTECEDENTES
I.1.- La Solicitud
El Municipio de P., a través de apoderado, interpuso acción de tutela contra el Tribunal, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.
I.2 H.
Manifestó que, el Concejo Municipal de P. expidió el 21 de agosto de 2001 el Acuerdo 055 de 2001, a través del cual creó la sobretasa del deporte y la recreación. Dicho acto fue modificado por los Acuerdos 031 de 23 de agosto de 2004 y 074 de 20 de diciembre de 2006.
Afirmó que, el señor K.A.H.P. presentó demanda de nulidad contra los referidos actos administrativos ante el Tribunal, que en sentencia de 27 de junio de 2008 declaró su nulidad, cuya decisión fue confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado en fallo de 9 de febrero de 2012, razón por la que suspendió el cobro de la sobretasa deportiva al ente territorial y demás entidades descentralizadas de orden municipal.
Señaló que, con posterioridad, los señores R.G.H. y otros, presentaron acción de grupo en su contra y del INDER Pereira, con el fin de obtener la devolución de las sumas de dinero que los accionantes y demás integrantes del grupo pagaron por concepto de sobretasa deportiva entre el 21 de agosto de 2001 y el mes de febrero de 2012.
Adujo que, la acción de grupo fue conocida por el Juzgado Cuarto Administrativo de P., que en sentencia de 15 de septiembre de 2015 declaró probada la excepción de cobro de lo no debido y, en consecuencia, denegó las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que, contra dicha decisión, los actores interpusieron recurso de apelación que fue conocido por el Tribunal que, en sentencia de 22 de noviembre de 2017, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, lo declaró patrimonialmente responsable por los daños sufridos por la parte demandante y lo condenó al pago de $20 357.025, así como también le ordenó el pago de $40 000.000 a los demás integrantes del grupo que se acojan a la providencia, cuyo valor debía ser entregado al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.
Puso de manifiesto que, de conformidad con lo previsto en el artículo 273 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, solicitó la revisión eventual de la anterior decisión, no obstante, a la fecha de presentación de la acción de tutela, el Consejo de Estado aún no se ha pronunciado sobre la misma, en consecuencia, comoquiera que dicho mecanismo no suspende la ejecución de la sentencia, resulta procedente el amparo solicitado.
A su juicio, el Tribunal desconoció la Jurisprudencia del Consejo de Estado, en la que se ha sostenido que los fallos dictados con ocasión de una acción de nulidad tienen efectos ex -nunc, para lo cual ha tenido en cuenta lo siguiente: i) las consecuencias que la decisión judicial pueda tener en los diferentes ámbitos de la vida nacional o local; ii) la naturaleza y contenido del acto administrativo anulado; iii) la razón, vicio o causal por la cual fue anulado; y iv) la existencia comprobada de situaciones jurídicas consolidadas.
Sostuvo que, al interior de la acción de nulidad, ni el Tribunal ni la Sección Primera del Consejo de Estado le otorgaron a sus decisiones efectos ex tunc, razón por la que al Tribunal en la acción de grupo no le correspondía darle ese alcance a aquellas decisiones, más aún si se tiene en cuenta que ello contraría la Jurisprudencia sobre el asunto, como es el caso de las sentencias de 27 de abril de 2017, 7 de abril de 2016, 5 de marzo de 2003, 29 de septiembre de 2005 y 8 de noviembre de 2007.
Expresó que los contratistas, en este caso contribuyentes, pagaron la sobretasa deportiva que se creía legal por existir una norma que lo respaldara, de tal manera que, la posterior declaratoria de nulidad del acto que ordenaba el impuesto no puede afectar las situaciones jurídicas consolidadas, por tanto, no resulta procedente devolver las sumas de dinero pagadas como lo pretende el Tribunal.
Adujo que, en atención a sus procesos financieros, no se encuentra en la capacidad de asumir un alto costo en una o pocas vigencias fiscales, máxime si el cumplimiento de las sentencias dictadas en virtud de una acción de grupo no dan espera, razón por la que le resulta necesario acudir a la acción de tutela para evitar un perjuicio irremediable, dado que tendría que suspender los programas sociales del plan de desarrollo “Pereira Capital del Eje 2016-2019”.
Argumentó que la Ley 1695 de 17 de diciembre de 2013, que desarrolla el artículo 334 de la Constitución Política, prevé que el incidente de impacto fiscal solamente procede contra sentencias y autos proferidos por las altas cortes cuando alteren la sostenibilidad fiscal, incluso de los municipios o departamentos; en consecuencia, dicho mecanismo no es procedente contra las providencias dictadas por los Tribunales Contencioso Administrativos.
Agregó que, de conformidad con la Ley 1551 de 6 de julio de 2012, el alcalde que excede el presupuesto de la vigencia o la capacidad de endeudamiento incurre en falta gravísima y causal de mala conducta.
Además de explicar los impactos negativos que traería el cumplimiento de la sentencia dictada por el Tribunal para sus finanzas y para el desarrollo de diversos planes presupuestados, aseguró lo siguiente:
“[…] Con la obligación por parte del municipio de devolver los recursos producto de la sentencia proferida, la cual computa dentro de los gastos de funcionamiento en el capítulo de transferencias a través del rubro de sentencias y conciliaciones prejudiciales, el municipio estaría en el límite máximo permitido por la Ley al pasar su indicador del 34.7% al 68.57% estimado, colocándolo ante la situación de tener que suscribir un Plan de Desempeño Fiscal con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo cual conllevaría reducir gastos para cumplir con el indicador de la Ley 617 de 2000, lo cual puede implicar reducir la planta de personal del Municipio de P., reducir los gastos generales para su adecuada operación y lo más importante una reducción significativa de la inversión, por tal razón esta situación pone en evidente riesgo la sostenibilidad financiera del municipio, a lo cual hay que agregarle la percepción de desconfianza que se puede generar en la comunidad Pereirana por la pérdida de las capacidades institucionales y posibilidades financieras reflejadas en la limitación no sólo de los gastos de funcionamiento sino de la inversión social en los sectores más sensibles como educación, salud, recreación, deporte, cultura, agua potable e infraestructura entre otros”.
De otra parte, aseguró que la sentencia de acción de grupo no fue dictada dentro del término previsto por el artículo 67 de la Ley 472 de 5 de 1998, que es de 20 días, razón por la que, en atención a lo previsto en los artículos 228 de la Constitución Política y 117 del Código General del Proceso -CGP-, la providencia es nula, pues vulnera sus derechos al debido proceso, más aún si se tiene en cuenta que su intervención en la segunda instancia solamente tuvo oportunidad mediante la presentación de alegatos de conclusión.
Sostuvo que, por lo anterior, la sentencia cuestionada se encuentra inmersa en una de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión, adicionado a que las situaciones jurídicas consolidadas no pueden ser modificadas, así la norma que favoreció tales situaciones hubiese sido retirada del ordenamiento jurídico.
Aseguró que, lo pretendido por la parte demandante en la acción de grupo es la devolución del tributo pagado a título de pago de lo no debido, cuya acción prescribe a los cinco años contados a partir del momento en que se efectuó el pago, de conformidad con lo previsto en el artículo 2563 del Código Civil y las sentencias de 9 de agosto de 2012, 31 de julio de 2009, dictadas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por lo que consideró que el Tribunal incurrió en una imprecisión al tener como fecha de prescripción de la acción, desde la declaratoria de nulidad de los actos administrativos.
Finalmente, señaló lo siguiente:
“[…] Lo anterior en concordancia con el artículo 47 de la Ley 472 de 1998 que expresamente dispone la caducidad de la acción a los dos años siguientes a la fecha en que se causó el daño o cesó el mismo; en consecuencia, los contribuyentes que presentaron la acción antes de los dos años anteriores a la presentación de la acción de grupo ya no hacen parte del mismo, es decir que quienes pagaron la contribución antes de 2010 se encuentran inmersos en la caducidad, y solo le asiste derecho a quienes reclamaron con posterioridad al fallo que declaró en segunda instancia la nulidad de los acuerdos municipales.
Así las cosas, el fallo de la acción de grupo debe limitar o modular el fallo solo para los montos percibidos entre 2010 y 2012 excluyendo los causados entre 2001 y 2009; sin embargo es de resaltar que la sentencia solo analizó el tema de prescripción y no de caducidad, aspecto que debe ser analizado para cada contribuyente de manera separada al configurarse el daño solo en el momento del pago de la sobretasa y no prolongarse en el tiempo.
Si se decide darle efectos retroactivos a la Sentencia del Consejo de Estado que expulsó del ordenamiento jurídico la sobretasa al deporte, tal decisión debe estar limitada por las situaciones jurídicas consolidadas, las...
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