Sentencia nº 25000-23-24-000-2010-00176-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 12 de Julio de 2018
| Fecha | 12 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero p onente: ALBERTO YEPES BARREIRO
Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación n úmero: 25000-23-24-000-2010-00176-02
Actor: A.O.R.M.
Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ
Referencia : Nulidad Simple - Fallo de Segunda Instancia
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia dictada el 10 de mayo de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad.
I.ANTECEDENTES
1. Demanda
Actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo -en adelante CCA-, el señor A.O.R.M., solicitó que se declarara la nulidad de los siguientes apartes del Decreto 438 de 28 de septiembre de 2009, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá “por el cual se adopta el Plan Parcial “Tres Quebradas”, ubicado en la Operación Estratégica Nuevo Usme- Eje de Integración Llanos”:
“Artículo 51. AVALÚOS DE REFERENCIA Y ANUNCIO DEL PROYECTO . De conformidad con lo establecido en el artículo 77 del Decreto Distrital 252 de 2007 para la gestión y ejecución del Plan Parcial se tendrán como valores de referencia los avalúos realizados en cumplimiento de lo ordenado por el Decreto Distrital 266 de 2003 .
Siempre que en desarrollo del conjunto de obras de infraestructura que se especifican como cargas generales, zonales y locales en el presente Plan Parcial, se requiera por parte del Distrito Capital la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria o expropiación administrativa, se dará estricto cumplimiento en la fijación del valor de tales inmuebles al descuento efectivo de los incrementos que se hayan generado con ocasión del anuncio de la Operación Nuevo Usme, de conformidad con lo establecido en el P. 1 del artículo 61 de la Ley 388 de 1997 y en el artículo 52 del Decreto Distrital 190 de 2004.
Artículo 52. REGLAS GENERALES PARA LA ELABORACIÓN DE AVALÚOS. De conformidad con lo establecido en el artículo 53 del Decreto Distrital 190 de 2004, para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 y en artículo 21 del Decreto Nacional 1420 de 1998, las entidades distritales que realicen o soliciten la realización de avalúos para cualquier finalidad, verificarán que se tengan en cuenta la reglamentación urbanística vigente en el momento de la realización del avalúo, y que en ningún caso se incorporen meras expectativas en los precios de los inmuebles avaluados.
P.. En caso en que se requiera de la elaboración de avalúos para la adquisición de terrenos por vía de expropiación para la gestión del presente Plan Parcial, tales avalúos no podrán incorporar los aprovechamientos y potencialidades establecidos por el presente Decreto, sino que deberán ser establecidos con base en los avalúos de referencia y teniendo en cuenta los usos autorizados antes de la adopción del presente Plan ”.
El demandante señaló las siguientes, como normas violadas:
Decreto Nacional 1420 de 1998.
Propuso los siguientes cargos en contra de las disposiciones demandadas:
(a) Ilegalidad del uso de avalúos de referencia como criterio único para determinar el precio indemnizatorio de los inmuebles objeto de expropiación en el marco del desarrollo del Proyecto Urbanístico Integral “Nuevo Usme”.
Explicó que a través del Decreto 266 de 2003, el Alcalde Mayor de Bogotá dispuso la práctica de avalúos de los terrenos que se encuentran dentro del área prevista para el citado desarrollo urbanístico.
Posteriormente, por medio del Decreto 190 de 2004, se ordenó que dichos avalúos de referencia fueran tenidos en cuenta como base para efectuar los avalúos individuales de los inmuebles, con el fin de descontar los mayores valores que sobre los mismos pudo generar el anuncio de la realización del proyecto.
Destacó que el Decreto Distrital 252 de 2007 estableció la actualización del valor de los avalúos de referencia de acuerdo con la meta de inflación esperada para la vigencia fiscal respectiva.
Señaló que el Decreto 438 de 2009, por el cual se adoptó el Plan Parcial “Tres Quebradas”, dispuso que la elaboración de los avalúos para la adquisición de terrenos en el marco de dicho desarrollo urbanístico debía tener como base los avalúos de referencia y los usos del suelo autorizados antes de la adopción del mismo.
Explicó que con base en lo anterior, la Alcaldía Distrital de Bogotá, a través de Metrovivienda, ha realizado varias expropiaciones utilizando los mecanismos de fijación de precios indemnizatorios establecidos en las normas demandadas, que en la práctica producen la congelación de los precios de los inmuebles.
En su criterio, dicha actuación desconoce lo previsto en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 que exige un avalúo definitivo diferente al de referencia, el cual no debe incluir la plusvalía generada con el anuncio del proyecto pero sí requiere el estudio del valor del inmueble al momento de la oferta de compra.
(b) Ilegalidad del uso de avalúos efectuados con más de un año de anterioridad al proceso de expropiación.
Destacó que de conformidad con el artículo 19 del Decreto 1420 de 1998, expedido en desarrollo de la Ley 388 de 1997, los avalúos tienen una vigencia de un año desde la fecha de su expedición, por lo que es ilegal el uso de avalúos de referencia, efectuados con anterioridad. Así mismo, éstos deben determinarse a partir de un procedimiento científico que no contempla la simple actualización del valor como herramienta para la fijación del precio del inmueble.
De igual manera se solicitó la suspensión provisional de las disposiciones acusadas.
2. Admisión de la demanda y suspensión provisional
El 20 de mayo de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, admitió la demanda y ordenó notificar al Alcalde Mayor de Bogotá, D.C. Asimismo, negó la medida cautelar solicitada.
El demandante interpuso recurso de apelación contra dicho auto, el cual fue confirmado por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante providencia del 2 de junio de 2011.
3. Contestación de la demanda
El apoderado judicial del Distrito Capital de Bogotá se opuso a las pretensiones de la demanda.
Frente al primer cargo manifestó que la existencia de los avalúos de referencia tiene como objetivo impedir que, como consecuencia del anuncio de un proyecto urbanístico público se incremente el precio del suelo y de esta forma, el Estado sea el causante del aumento del costo del desarrollo urbanístico que él mismo impulsa.
Destacó que la figura impide un enriquecimiento sin justa causa, puesto que la valorización de los predios no puede beneficiar al particular cuando ésta no es fruto de su propio esfuerzo y de cualquier manera, la valorización sólo se produce una vez realizado el proyecto en su integridad.
Adujo que este mecanismo venía contemplado desde la Ley 9 de 1989 que establecía el mismo control en la práctica de los avalúos, consistente en descontar del valor comercial los incrementos que se hubiesen podido presentar por el anuncio de un proyecto. Esta situación fue estudiada y avalada por la Corte Suprema de Justicia, con ocasión del examen de constitucionalidad de la norma referida.
Señaló que los avalúos de referencia se elaboran con base en la metodología de las zonas geoeconómicas homogéneas, por lo que no equivalen en sí mismos al valor de compra de cada uno de los predios por parte del Distrito. Como su nombre lo indica, son elementos de referencia para calcular el incremento del precio del suelo, generado por el proyecto urbanístico anunciado.
En relación con el segundo cargo, argumentó que dado que las disposiciones demandadas no implican que no se deban realizar avalúos puntuales, no hay contradicción con lo dispuesto en el Decreto 1420 de 1998.
Contrario a lo señalado por el demandante, afirmó que la misma Resolución 620 de 2008, instrumento por el cual el Instituto A.C. estableció el procedimiento para elaborar los avalúos efectuados en el marco del desarrollo de la Ley 388 de 1997, señala que el efecto plusvalía se calcula a partir de la comparación entre el precio del inmueble antes de la actuación urbanística, ajustado a valor presente, con el valor actual del predio.
Por lo anterior, sostuvo que los actos demandados ratifican lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998, en donde se ordena tener en cuenta la reglamentación urbanística vigente al momento de la realización del avalúo y no incluir meras expectativas en la fijación de los precios indemnizatorios.
Finalmente propuso la excepción de inepta demanda, puesto que la misma no está dirigida contra el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, que es la norma que dispone la elaboración de avalúos de referencia. El Decreto 438 de 2009 es un desarrollo de la norma nacional, por lo cual no puede predicarse su ilegalidad sin cuestionar las disposiciones de la Ley 388 de 1997.
4. Coadyuvancia
Mediante escrito del 01 de marzo de 2011, a través de apoderado, la sociedad fiduciaria C.S., como vocera del patrimonio autónomo “Fideicomiso Ciudadela nueva Tibana- Usme” coadyuvó las pretensiones de la demanda.
Sostuvo que las disposiciones censuradas habilitan ilegalmente la actualización de avalúos elaborados previamente, vulnerando lo dispuesto en la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1420 de 1998, que exige la elaboración de avalúos al momento de la oferta de compra.
Argumentó que el negocio fiduciario descrito, encaminado a desarrollar varios proyectos inmobiliarios en la localidad de Usme, se vio afectado por las irrisorias indemnizaciones producto de la expropiación de predios aportados al patrimonio autónomo.
Destacó las diferencias sustanciales...
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