Sentencia nº 13001-23-33-000-2013-00104-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 28 de Junio de 2018
| Fecha | 28 Junio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER
Bogotá D.C., veintiocho (28) de junio de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 13001-23-33-000-2013-00104-01(0940-15)
Actor: A.M.S.M.
Demandado: ESE DEL MUNICIPIO DE MAGANGUÉ (BOLÍVAR)
Tema: Contrato realidad
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante (ff. 346 a 348) contra la sentencia de 12 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 325 a 344).
I. ANTECEDENTES
1.1 El medio de control (ff. 2 a 17). La señora A.M.S.M., por conducto de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Empresa Social del Estado (ESE) del Municipio de Magangué, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan.
1.2 Pretensiones. Se declarelanulidad del acto ficto o presunto por la falta de respuesta frente a la petición de 15 de diciembre de 2011, por medio del cual la ESE del Municipio de Magangué negó a la actora la existencia de una relación laboral y, en consecuencia, se determine que sí acaeció tal vínculo desde el 22 de enero de 2004 hasta el 30 de septiembre de 2010.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar a la reclamante «[...] los salarios correspondientes a los meses de julio, agosto y septiembre de 2010 [...]», así como las prestaciones sociales a que tiene derecho; y condenar al pago de costas procesales.
1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que prestó sus servicios personales a la ESE del Municipio de Magangué (Bolívar) desde el 22 de enero de 2004 hasta el 30 de septiembre de 2010, «en el cargo de PROMOTORA DE SALUD, el cual hace parte del PLAN OPERATIVO ANUAL (POA) en la zona rural del Municipio Magangué, [...] en el Corregimiento de Tres Punta [...]», en el horario de «8:00 A.M. hasta las 6:00 P.M.; y permanecía disponible las 24 horas del día, y recibía una remuneración mensual».
Aduce que «[…] dentro de dicha relación laboral […] se dieron los elementos […], es decir a) Actividad personal; […] b) La continua dependencia o subordinación de la suscrita con la Coordinadora del PROGRAMA AMPLIADO DE INMUNIZACIÓN (PAI) adscrito a la EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO DEL MUNICIPIO DE MAGANGUE; c) Un salario como retribución que le era cancelado por el Pagador» de la entidad y «d) cumplimiento del horario de trabajo establecido […]».
Expone respecto de «[…] las funciones ejercidas […]» por la actora «en el cargo desempeñado […]» que son «de carácter misional y permanente, ya que corresponde al objeto social para lo cual fueron creadas las E.S.E.s, [sic] lo que se dio en realidad fue una relación reglamentaria laboral disfrazada».
1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo acusado las siguientes: los artículos 1.º, 2.º, 6.º, 13, 25, 29, 53 y 125 de la Constitución Política; 137 de la Ley 1437 de 2011; 17 de la Ley 6ª de 1945; 99 (ordinal 2.º y 3.º) de la Ley 50 de 1990; 2.º de la Ley 244 de 1995 (subrogado por la Ley 1071 de 2006); 12 de la Ley 4 de 1992; 7 y 86 de la Ley 21 de 1982; 1.º, 2.º y 5.º del Decreto 1160 de 1947; 1.º, 2.º, 3.º y 4.º del Decreto 1978 de 1989; 17 y 25 del Decreto 1045 de 1978; 59 del Decreto 1042 de 1978 y el Decreto 4869 de 2008.
Alude la demandante en relación con «[…] Los actos acusados [que] carecen de motivación jurídica, por lo que es viable su anulación […]».
Que a partir de la sentencia C-154 de 1997 de la Corte Constitucional «donde aparezca la subordinación, emerge la obligación de la administración de pagarle al funcionario todas sus prestaciones […]».
Afirma que la entidad desconoció los derechos «al ser nombrado [sic] y desvinculados [sic] de su cargo en forma verbal y sin el previo lleno de los requisitos […] y aún más, al tardársele el reconocimiento y la consignación de auxilio de cesantías y de cancelársele sus demás prestaciones legales en calidad de empleado público y en la oportunidad legal».
Por último, trajo a colación jurisprudencia que consideró aplicable al caso concreto, respecto de la garantía del derecho al trabajo y de las prohibiciones de celebrar contratos de prestación de servicios.
1.5 Contestación de la demanda El demandado guardó silencio en esta oportunidad procesal, según informe secretarial del Tribunal obrante en el folio 103 del expediente.
1.6 Providencia impugnada. El Tribunal Administrativo de Bolívar, en sentencia de 12 de noviembre de 2014 (ff. 325 a 344), negó las súplicas de la demanda, con condena en costas, al considerar que la reclamante no acreditó la totalidad de los elementos que configuran una relación laboral.
Precisa que «[...] si bien obra [...] certificación [...] que da cuenta que la actora laboró en el período comprendido entre el veintidós (22) de enero de 2004 y el treinta (30) de septiembre de 2010 no milita en el expediente prueba alguna que acredite la vinculación contractual administrativa entre las partes para dicho periodo, así como la remuneración que soporte lo consignado en la certificación aludida».
Sostiene el a quo que «[...] existen falencias probatorias ya que, si bien obra en el expediente una certificación que da luces de la relación que pudo haber existido entre la actora y la entidad demandada, no existen los contratos de prestación de servicios que soporten ese vínculo así como la remuneración señalada en el documento aludido, ocasionando con esto que no lleguen a ser probados dos de los elementos señalados para que proceda la configuración de la relación laboral entre la demandante y la ESE Municipal de Magangué y que se haga innecesario el estudio del elemento de la subordinación faltante».
Con base en lo anterior, estima que la parte actora «[...] no cumplió con la carga probatoria impuesta para que procediera lo pretendido en el escrito de la demanda, desestimándose en consecuencias las mismas».
1.7 Recurso de apelación.Inconforme con la anterior sentencia, la demandante, mediante apoderada, interpuso recurso de apelación, al estimar que «Además de los documentos aportados con la demanda, se allegó [...] los testimonios de los señores L.E. MONTES MERCADO y ROSMYRIAN PABUENA JIMENEZ, [...] que no fueron declarados sospechosos [...]», con los cuales se prueba que entre las partes existió una relación laboral del 22 de enero de 2004 al 30 de septiembre de 2010, «[...] cuando fue retirada del cargo [...] sin que haya evidencia de haberse presentado causa alguna justificable [...]».
Agrega que «Nadie está obligado a lo imposible, como puede el demandante aportar Contrato de Prestación de Servicios, que según el dicho de los testimonios jamás firmaron ninguna forma de contratación, siempre se inventaban una forma de informarles que estaban contratados, pero jamás les entregaron documentos que indicaran cual [sic] era su forma de vinculación», por lo que solicita se realice las investigaciones penal y disciplinaria correspondientes.
Que la sentencia C-171 de 2012 de la Corte Constitucional indicó: «[...] “si se llegan a constatar los elementos materiales para que exista una relación de trabajo, se debe determinar y declarar el vínculo laboral independientemente del nombre o forma que las partes le hayan otorgado al contrato”», y por ello señala que «es irrelevante la existencia o no del Contrato de Prestación de Servicios».
II. TRÁMITE PROCESAL
El recurso interpuesto fue concedido mediante proveído de 4 de diciembre de 2014 (f. 350) y admitido por esta Corporación a través de auto de 8 de abril de 2015 (f. 356); en el que se dispuso la notificación personal al Ministerio Público, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA.
2.1 Alegatos de conclusión. Admitido el recurso de apelación, se continuó con el trámite regular del proceso, en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público por medio de auto de 26 de febrero de 2016 (f. 363), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad en la que guardaron silencio (f. 368).
III. CONSIDERACIONES
3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio en segunda instancia.
3.2 Problema jurídico. Corresponde a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica o no para reclamar de la ESE del Municipio de Magangué el reconocimiento y pago de prestaciones salariales y sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció como promotora de salud, en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre formalidades, o, por el contrario, si los contratos de prestación de servicios (o cualquiera que sea su denominación) que celebró con dicha entidad se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral.
3.3 Marco normativo y jurisprudencial. En punto a la resolución de los problemas jurídicos planteados en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto.
En principio cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone:
Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales...
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