Auto nº 537/18 de Corte Constitucional, 22 de Agosto de 2018

1. El 29 de mayo de 2018, el ciudadano G.L.R.R. presentó demanda de inconstitucionalidad, contra el literal b) del artículo 17 de la Ley 1350 de 2009. Considera que las disposiciones normativas vulneran los artículos 2º, 4º, 13º, 40º, 53º, 93º, 94º y 209º de la Constitución teniendo en cuenta que, en su criterio, el hecho de que el Consejo Superior de la Carrera Especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil esté conformado, entre otros, por el Registrador Nacional y dos R.D., vulnera el derecho a la igualdad de los funcionarios de carrera de dicha entidad, pues siempre tendrán mayoría para la toma de decisiones, dado que los funcionarios de carrera solo tendrán dos representantes en dicho órgano. En el mismo orden de ideas, considera que la norma acusada también afecta el funcionamiento de las Comisiones de Personal y Seccional de la entidad, pues si bien en esta segunda autoridad hay igual número de miembros directivos y de funcionarios de carrera, cuando se llegue a dos empates consecutivos en la toma de una decisión, la última palabra la tendrá el Consejo Superior.

2. Sorteado, el anterior asunto fue repartido por parte de la Secretaría General de esta Corte, mediante oficio del 06 de junio de 2018, al Magistrado L.G.G.P., quien mediante Auto del 22 de junio de 2018 inadmitió la demanda de referencia por no cumplir los presupuestos de procedibilidad dispuestos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, ni los presupuestos que en la materia ha señalado la jurisprudencia constitucional.

   En lo pertinente, el Magistrado S.L.G.G.P., consideró que la demanda interpuesta no cumplía con la exigencia de formular siquiera un solo cargo concreto de inconstitucionalidad, pues “el actor no logra mostrar, de manera clara, cierta, específica, pertinente y suficiente, las razones por las cuales la expresión objeto de censura se opone objetivamente a la Carta Política, a partir de su propio contenido normativo”.

   En este sentido, consideró el Magistrado que la demanda no cumple con los requisitos de certeza ni pertinencia, pues la acusación no recae sobre el contenido normativo acusado, sino sobre aspectos relacionados con su aplicación que, a su vez, surgen de una apreciación subjetiva del demandante producto de su propia interpretación, esto es, que los miembros del Consejo Directivo que no pertenezcan a los representantes de los empleados de carrera siempre van a votar de conformidad con lo que les indique el Registrador Nacional, por lo que serían decisiones arbitrarias, sin explicar el actor cómo y de qué manera llega a esa conclusión, por lo que se trataría, en últimas, de un desacuerdo práctico y no un argumento de naturaleza constitucional que permita advertir una oposición entre las normas censuradas y la Constitución.

   Además, el Auto de referencia sostuvo que la demanda no cumple con los requisitos de claridad y especificidad, por cuanto el actor se limita a afirmar el presunto desconocimiento de unos artículos constitucionales, pero “sin explicar, objetivamente, como y de qué manera se produce tal violación y las razones en que ella se funda, omitiendo incluir un mínimo de elementos fácticos y probatorios que permitan poner en duda la presunción de constitucionalidad que ampara la medida impugnada, con lo cual, la aludida acusación no resulta comprensible y de fácil entendimiento”. Tampoco acredita el requisito de suficiencia, pues no demuestra por qué a pesar de que el legislador goza de un amplio margen de configuración normativa en el asunto controvertido, por lo que se encuentra plenamente facultado para definir quiénes conforman los órganos de administración de la carrera especial de la Registraduría, “correspondiéndole al demandante establecer por que la medida no resulta razonable ni proporcional, aspecto que no tiene ocurrencia en la presente acusación”.

   Por último, el auto inadmisiorio de la demanda concluyó que el cargo relativo a un presunto desconocimiento del principio de igualdad adolecía de claridad y suficiencia, pues se limita a intentar demostrar una presunta diferencia de trato, sin entrar a establecer que “en realidad existe una composición desigual entre los sujetos comparables, y sin explicar por qué el legislador estaba obligado a dispensarles un mismo tratamiento jurídico”. Lo anterior, resultaba imperativo considerando que el legislador puede adoptar criterios diferenciales en las medidas que adopta, sin desconocer el derecho a la igualdad.

   Además, en dicho auto se concedió un terminó de tres (3) días para que el ciudadano corrigiera la demanda en los términos señalados en la misma providencia, advirtiendo que éste correría desde la notificación de la providencia y que de no hacerlo conllevaría al rechazo de la demanda.

4. El 29 de junio de 2018, el accionante G.L.R.R. presentó, dentro del término establecido, corrección de la demanda, en la cual solicitó que se revoque la decisión y, en consecuencia, se admita en su integridad la demanda interpuesta.

   El accionante señala que su cargo puntal, y el propósito de su argumentación, consiste en solicitar que “el literal B del artículo 17 quede conformado por `un registrador delegado` y que en tales condiciones exista una real paridad o igualdad entre los miembros del Consejo Superior de la Carrera”. Indica que, el argumento empleado por el Magistrado Sustanciador para inadmitir la demanda, consistente en la amplia libertad del legislador para regular el asunto, constituye un prejuzgamiento. Por su parte, alega que el argumento que expone las cargas de presentar una acción pública de inconstitucionalidad por una presunta vulneración al derecho de igualdad “en lugar de acercar aleja la igualdad”. Advierte que el hecho de que en el Consejo Superior de Carrera tan solo haya dos representantes de los funcionarios de carrera (de un total de cinco) debe ser objeto de protección declarando inconstitucional la permanencia de uno de los dos R.D. que señala la norma controvertida. Finalmente, expone el accionante que el desconocimiento del principio de igualdad no depende de las pruebas que se aporten, pues basta con que se lleve a cabo un simple análisis teórico para concluir que en el Consejo Superior de la Carrera los tres miembros directivos exceden en cantidad a los dos funcionarios de carrera.

5. Posteriormente, el Magistrado S.L.G.G.P., mediante Auto del 17 de julio de 2018, decidió rechazar la demanda presentada por el ciudadano G.L.R.R., por no corregir las falencias que en detalle se habían advertido mediante el auto inadmisorio de la demanda al que se hizo referencia en el numeral 2º de los antecedentes de esta providencia.

   El Auto de rechazo advierte que “a partir los argumentos adicionados, no se logra estructurar un verdadero cargo concreto y directo de inconstitucionalidad contra la norma impugnada, que genere una duda razonable sobre su validez y que permita adelantar el respectivo juicio de su constitucionalidad en su contra”. Son varias las razones empleadas para arribar a dicha conclusión, entre ellas se destaca las siguientes: 1) la acusación no se dirige a cuestionar directamente el contenido normativo acusado, sino a aspectos relacionados con su aplicación que surgen de una apreciación subjetiva propia de la interpretación que el accionante tiene de la forma en que van a ser tomadas las decisiones en el Consejo Superior de la Carrera Especial de la Registraduría Nacional; 2) si bien de conformidad con la norma acusada, el órgano directivo su pueda tener una composición mayoritaria de miembros directivos, de tal hecho no se deduce prima facie el desconocimiento del principio de igualdad, ni que las decisiones que adopte sean parcializadas en perjuicio del régimen de carrera de la entidad, por lo que se está ante una lectura parcializada que el actor hace de la norma, pero no de consecuencias que emanen de ella; 3) el legislador goza de un importante margen de configuración normativa para definir la composición del Consejo Superior de la Carrera, de ahí que válidamente hubiera podido optar por integrarlo por un número impar de miembros, previendo que decidan por mayoría absoluta, así como definir su conformación de la manera en que fue dispuesta.

   4) Lo que el actor quiere censurar son las consecuencias jurídicas que estima pueden surgir de la aplicación e interpretación de la norma, por lo que se está ante un “desacuerdo práctico en relación con la disposición acusada, pero sin presentar argumentos de naturaleza estrictamente constitucional, que permitan advertir una oposición objetiva y verificable entre esta y las disposiciones superiores citadas como violadas”. 5) El hecho de que el Consejo Superior de la Carrera esté conformado por cinco miembros, siendo ellos el Registrador Nacional, dos registradores delegados y dos representantes de los funcionarios, no implica deducir per se, como lo hace la demanda, que todas las decisiones que adopte dicho órgano serán en detrimento de los funcionarios de carrera.

6. Frente a esta decisión el accionante G.L.R.R. interpuso, en término[1], el 25 de julio de 2018, recurso de súplica en contra del auto que rechazó su demanda de inconstitucionalidad. En dicho recurso el actor insiste en indicar que para él “gozar de los mismos derechos y oportunidades sin ninguna discriminación y recibir la misma protección y trato que exige el Artículo 17 de la Ley 1350 de 2009, permita que la conformación del Consejo Superior de la Carrera Administrativa de la Registraduría Nacional del Estado Civil, se integre de manera definitiva por: A) el Registrador Nacional o su delegado, B) un (1) Registrador Delegado y C) Dos (2) representantes de los funcionarios de la carrera administrativa”. Insiste en que la conformación actual de dicha autoridad al no ser paritaria rompe con el derecho a la igualdad, por poner a los representantes de los funcionarios en una posición de inferioridad que debe ser protegida, como ocurre con las comunidades indígenas y las negritudes. Lamenta que aún no haya sido expedido el estatuto del trabajo. Solicita que se analice la aptitud de su demanda teniendo en cuenta los tratados y convenios ratificados por Colombia en materia de derechos laborales, y finaliza pidiendo que “al resolver el recurso de súplica se tengan en cuenta los argumentos contenidos en la demanda inicial y la respectiva corrección”.

1. Admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad

   1. El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 establece que la demanda de acción pública de inconstitucionalidad debe cumplir los siguientes requisitos para ser admitida:

      “1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas;

   2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;

   3. Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados;

   4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y

   5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

      En caso de que la demanda sea presentada a petición de una persona natural o jurídica, el demandante deberá indicarlo en la demanda”[2].

   2. Además, desde la sentencia C-1052 de 2001, esta corporación estableció que las razones en que se basa la acusación deben ser claras, pertinentes, suficientes y específicas. Se trata de una carga mínima que debe cumplir el accionante, a pesar de la naturaleza pública e informal que caracteriza la acción pública de inconstitucionalidad. En este sentido, afirmó: “tendrán que presentarse las razones por las cuales los textos normativos demandados violan la Constitución (artículo 2 numeral 3 del Decreto 2067 de 2000). Esta es una materia (…) en la que se revela buena parte de la efectividad de la acción pública de inconstitucionalidad como forma de control del poder público. La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[3]. De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra ‘la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional’[4]”[5].

   3. Si bien la admisibilidad de la demanda de inconstitucionalidad se rige por el principio pro actione[6], con el objetivo de garantizar la prevalencia del acceso a la administración de justicia, le corresponde al ciudadano accionante cumplir con las cargas de claridad, pertinencia, suficiencia y especificidad de cada uno de los argumentos presentados; de lo contrario, la demanda será inadmitida. En este caso, el accionante tiene la posibilidad de corregirla, en los términos del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991[7], y, en última instancia, de presentar un recurso de súplica ante esta corporación. De igual forma, esta última norma, señala expresamente que cuando hay cosa juzgada, la demanda que se interponga ejerciendo la acción pública de inconstitucionalidad no podrá ser inadmitida, sino que el respectivo Magistrado sustanciador deberá proceder a su rechazo[8].

2. El recurso de súplica

   4. Conforme lo ha definido la jurisprudencia constitucional, el recurso de súplica “es una instancia procesal destinada a que el demandante en sede de control de constitucionalidad controvierta, bien por aspectos formales o materiales, la providencia que decide el rechazo de la demanda. En consecuencia, el carácter excepcional y estricto de este recurso impide que se convierta en una nueva oportunidad para aportar razones que sustenten los cargos propuestos, corrijan los yerros cometidos en la demanda o en el escrito de corrección, o adicionen nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de consideración y análisis por el Magistrado Sustanciador. Así las cosas, el ámbito de competencia de la Sala Plena respecto de este tipo de controversias se circunscribe, precisamente, al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo, sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas[9]”[10]. En este mismo sentido, esta corporación ha señalado que “el ejercicio de ese recurso exige que el demandante actúe con un mínimo de diligencia en la configuración de las razones que presenta para sustentarlo, de tal forma que estructure una argumentación que le permita al Pleno de esta Corporación identificar el error u olvido que se endilga al auto de rechazo. La ausencia de este elemento, implicaría una falta de motivación del recurso, que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo, con respecto al mismo”[11].

   5. La oportunidad procesal para presentar el recurso es dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad.

      C.A. del caso concreto

   6. La Sala Plena concluye que debe rechazar el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano G.L.R.R., por las razones que se desarrollan a continuación.

   7. Inicialmente, se constata que el recurso de súplica interpuesto por el accionante no se dirige a cuestionar materialmente la providencia que dispuso el rechazo de la demanda como corresponde, sino que se limita a resumir y repetir los argumentos subjetivos que presentó en la demanda de inconstitucionalidad y su posterior corrección. En este orden de ideas, no indica ni un solo motivo que ponga en duda el carácter acertado de la valoración realizada en el auto que rechazó la demanda. Por el contrario, el ciudadano R.R. indica cómo considera que debería quedar conformado el Consejo Superior de la Carrera Administrativa en la Registraduría Nacional del Estado Civil; relata cómo la distribución actual de sus integrantes supuestamente vulnera el derecho a la igualdad; se refiere a la probidad de la función administrativa, a los tratados y convenios internacionales ratificados por Colombia (sin especificar cuáles), entre otras alusiones que no resultan congruentes con el objeto del recurso presentado, por cuando no indica, ni siquiera sumariamente, las razones por las cuales el Auto de rechazo del 17 de Julio de 2018 puede ser arbitrario, desproporcionado y/o injusto.

      Así las cosas, el accionante incumplió la exigencia de identificar el error u olvido de la decisión respecto de la que interpuso el recurso objeto de este pronunciamiento, a tal punto de no esbozar una sola razón de inconformidad con los argumentos que el Magistrado Sustanciador, L.G.G.P., empleó para rechazar la demanda con radicado D-12733, por encontrar que no habían sido subsanadas las falencias que en un primer momento llevaron a su inadmisión. Ello implica “una falta de motivación del recurso, que le impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo, con respecto al mismo”[12].

      En este orden de ideas, la Sala Plena recuerda que la inadmisión de la acción pública interpuesta se debió en buena parte a la presencia de argumentos puramente subjetivos, relativos a las eventuales consecuencias de la aplicación de la norma controvertida, razón por la cual se expusieron con suficiencia los errores que hacían imposible admitir la demanda, dando la oportunidad para que el interesado corrigiera dicha situación. Sin embargo, se observa que en el escrito de corrección presentado, así como en el recurso de súplica que se decide, el actor insiste en presentar y enfatizar argumentos subjetivos, derivados de deducciones e interpretaciones a las cuales ha llegado, pero que de ninguna manera se desprenden del contenido literal de la norma que cuestiona. En efecto, la demanda pone de presente una inconformidad personal con que haya dos R.D. y dos miembros de los representantes de los funcionarios de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por asumir que con ello siempre se tomaran decisiones en detrimento de estos últimos. Permitir un juicio de constitucionalidad a partir de dichas consideraciones, conduciría al juez constitucional a desbordar sus competencias y a realizar no un control de la constitucionalidad de la norma, sino de su conveniencia o mérito, lo que resulta, a todas luces, contrario a su rol institucional en el Estado colombiano.

   8. Así las cosas, concluye la Sala Plena de la Corte Constitucional que le asiste la razón al Magistrado Sustanciador al considerar que la demanda carecía de: (i) certeza y (ii) pertinencia, pues la misma y su corrección no recayeron sobre una proposición jurídica real y existente, sino sobre deducciones e inferencias exclusivas del actor, que no guardan relación alguna con el texto acusado; (ii) especificidad, pues no se formula siquiera un cargo concreto que precise por qué dicha expresión vulnera los mandatos constitucionales; y (iv) suficiencia, ya que el actor no expone por qué motivo el legislador no se encontraba facultado para establecer la conformación de los órganos de administración de la carrera especial de la Registraduría, o por qué razón concreta esta distribución de directivas resulta contraria a los postulados de la Constitución Política.

      En síntesis, el recurso de súplica interpuesto en ningún momento controvierte materialmente el auto de rechazo, por el contrario, presenta exactamente los mismos argumentos que insistentemente fueron planteados, transcribiendo de manera literal buena parte de estos, de manera que, si bien se allegó oportunamente un escrito que pretendía corregir la demanda, dicho documento no subsana los defectos puestos de presente por el Magistrado Sustanciador al momento de inadmitir la demanda, razón por la cual resulta imposible advertir un rechazo injusto. En este orden de ideas, si el único propósito del recurso de súplica es controvertir los fundamentos jurídicos que el Magistrado Sustanciador empleó para sustentar su rechazo, cuando un recurso de esta índole no hace un mínimo esfuerzo por cumplir este propósito, no es posible que sea concedido.

   9. Por último, la Sala Plena debe precisar, como lo ha hecho en oportunidades anteriores, “que mediante esta decisión no se trata de impedir el ejercicio del derecho de acción por parte del demandante, ni de sujetarlo a requisitos exagerados que lo tornen inocuo. Por el contrario, lo que se pretende es garantizar el debido proceso constitucional, al tiempo que se protegen las expectativas que tienen los ciudadanos de que la Corte profiera una decisión de fondo en los asuntos que se presentan ante ella. De ahí que, y como el mismo lo advierte, bien podría reformular su demanda y volverla a presentar ante esta Corporación, siempre que advierta el cumplimiento de las cargas de claridad, certeza, suficiencia, especificidad y pertinencia”[13].

   10. Por las razones anteriores, la Sala rechazará el recurso de súplica formulado por el ciudadano G.L.R.R. contra el Auto del diecisiete (17) de julio de dos mil dieciocho (2018) por medio del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad con radicado D-12733.

PRIMERO: CONFIRMAR el Auto del diecisiete (17) de julio de dos mil dieciocho (2018), por medio del cual se rechazó la demanda de inconstitucionalidad con radicado D-12733.

SEGUNDO: A través de la Secretaría General de la Corte, comuníquese el contenido de esta decisión al demandante, indicándole que contra ésta no procede recurso alguno.

TERCERO: Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.

Comuníquese y cúmplase.

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Presidente

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

No participa

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Según informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional, fechado el 26 de julio de 2018, el término de ejecutoria trascurrió entre los días 23, 24 y 25 del mismo mes y anualidad.

[2] Decreto 2067 de 1991, Artículo 2º.

[3] Al respecto se pueden consultar, entre otros, el Auto 244 de 2001, en el que al resolver el recurso de súplica presentado por el accionante se confirmó la decisión de inadmitir la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”.

[4] Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001. La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda.

[5] Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001.

[6] El principio pro actione le impone al juez constitucional el deber de no actuar con excesivo rigor al examinar el cumplimiento de los requisitos de la demanda. Corte Constitucional, Auto 029 de 2016.

[7] Decreto 2067 de 1991, Artículo 6o. “Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes.

Cuando la demanda no cumpla alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte.

El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales (…)”.

[8] Artículo 6º, Decreto 2067 de 1991: “(…) Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia”.

[9] Véanse, entre otros, los Autos 024 de 1997, 061 de 2003, 129 de 2005 y 164 de 2006.

[10] Corte Constitucional, Auto 015 de 2016.

[11] Corte Constitucional, Auto 027 de 2016.

[12] Corte Constitucional, Auto 027 de 2016.

[13] Corte Constitucional, Auto 065 de 2016.