Sentencia nº 25000-23-26-000-2005-00821-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 19 de Julio de 2018
| Fecha | 19 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero Ponente: C.A.Z. BARRERA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil dieciocho
Radicación número: 25000 - 23 - 26 - 000 - 2005 - 00821 - 01 ( 36 711 )
Actor: CLUB POPULAR DE GOLF LA FLORIDA
Demandado: INSTITUTO DISTRITAL PARA LA RECREACIÓN Y EL DEPORTE - IDRD
Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 29 de octubre de 2008, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se decidió lo siguiente:
“PRIMERO: DECLARÁSE de oficio la caducidad de la acción en cuanto a las mejoras realizadas antes del 23 de abril de 1994, y NIÉGASE (sic)las pretensiones de las mejoras realizadas con posterioridad a dicha fecha.
“SEGUNDO: Sin condena en costas” (fl. 148, c. ppal.).
I. ANTECEDENTES
1.- La demanda.-
Mediante escrito radicado el 29 de marzo de 2005 en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el Club Popular de Golf La Florida formuló demanda, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Instituto Distrital de Recreación y Deporte - IDRD, con el fin de obtener pronunciamiento respecto de las siguientes pretensiones (se transcribe como obra en el expediente):
“PRIMERA. Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio 32053 de septiembre 24 de 2004, mediante el cual la Directora de Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá I.D.R.D., negó el reconocimiento y pago de las mejoras construidas a expensas del Club Popular de Golf sobre el terreno en donde hoy funciona el mencionado Club y dispuso unilateralmente la restitución del inmueble a la Administración Distrital.
“SEGUNDO: Que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución número 075 de fecha 16 de febrero de 2005, expedida por la Dirección del Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte de Bogotá I.D.R.D, mediante la cual se confirmó la decisión de negar el reconocimiento y pago de las mejoras construidas a expensas del Club Popular de Golf sobre el terreno en donde hoy funciona el mencionado Club contenida en el oficio 32053 de septiembre 24 de 2004 y la restitución del inmueble.
“TERCERA. Que a título de restablecimiento del derecho se condene al Instituto Distrital para la Recreación y el deporte de Bogotá I.D.R.D a pagar al Club Popular de Golf La Florida la suma de $16.311.633.000, correspondiente al avalúo de las mejoras realizadas al lote de terreno que le fuera entregado por parte de la Alcaldía Mayor de Bogotá al hoy Club Popular de Golf La Florida.
“CUARTA. Que el valor de las sumas antes referidas se actualice teniendo en cuenta la fecha se hizo el avalúo hasta el momento en que se efectúe el pago, conforme a la variación del índice de precios al consumidor, mes por mes.
“QUINTA. Que se condene Instituto Distrital para la recreación y el deporte I.D.R.D a pagar las costas y gastos del proceso, incluidas las agencias en derecho, en la cantidad que determine la Honorable Corporación” (fls. 2 y 3, c. 1).
2.- Hechos.-
Los fundamentos fácticos de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
2.1.- En 1972 el Alcalde de Bogotá destinó un “potrero” para que el Club 20 Amigos, hoy Club Popular de Golf La Florida, construyera un campo de golf. La entrega del terreno se hizo a título gratuito y los miembros del club realizaron las obras con sus propios recursos durante 22 años, por lo que consideran que éstas son de su propiedad.
2.2.- Con motivo de la entrada en vigencia de las disposiciones que prohibían que particulares tuvieran bienes de uso público, se suscribió el contrato de arrendamiento 116 el 23 de abril de 1994 entre el IDRD y el Club Popular de Golf La Florida, por el término de 10 años, plazo que fue prorrogado por tres meses.
2.3.- El Club Popular de Golf La Florida ha detentado el inmueble en dos calidades: i) por 22 años como simple tenedor, tiempo durante el cual construyó la mejoras que tiene el campo de golf y ii) como arrendatario por 10 años.
2.4.- El IDRD pretende apropiarse indebidamente y enriquecerse ilícitamente con las mejoras que el Club Popular de Golf La Florida construyó.
2.5.- El Club Popular de Golf La Florida presentó reclamación ante IDRD para que se le reconocieran y pagaran las mejoras realizadas, esto con fundamento en el artículo 739 del C.C., que consagra el derecho a ser indemnizado de quien construye en terreno ajeno o la posibilidad de que el dueño de la edificación pague el justo precio del terreno.
2.6.- El IDRD indicó que la norma invocada no era aplicable al caso, teniendo en cuenta que el terreno donde se efectuaron las obras es un bien de uso público y, en consecuencia, no hay lugar a indemnización alguna y se debe devolver el predio sin derecho al reconocimiento de mejoras.
2.7.- Frente a la anterior decisión se interpuso recurso de reposición, decisión que fue confirmada con la resolución 075 del 16 de febrero de 2005.
3.- Normas violadas y concepto de la violación
El demandante consideró vulnerados, por aplicación indebida, los artículos 674 (inciso 2) y 682 del Código Civil y el artículo 63 de la Constitución Nacional, por haberse clasificado el terreno en donde se construyó el club como bien de uso público, cuando en realidad es un bien fiscal, lo que llevó a que se aplicara un régimen legal diferente y, a la vez, comportó también una vía de hecho.
Adicionalmente, consideró que los actos demandados están viciados de nulidad por falta de competencia, pues se ordenó la restitución del inmueble, cuando ello es de competencia de la jurisdicción ordinaria (numeral 9 del artículo 408 del C.P.C.), lo que también implica una vía de hecho.
4 .- La actuación procesal.-
4.1.- Por auto del 13 de julio de 2005 se inadmitió la demanda con el fin de que se aclarara si las mejoras reclamadas, esto es, la construcción del campo de golf, fueron realizadas con anterioridad a la suscripción del contrato de arrendamiento, evento en el cual la acción procedente sería la de reparación directa. También se le solicitó al actor aclarar la naturaleza de los actos demandados, es decir, si se consideraban actos contractuales o no.
En la subsanación de la demanda se lee: “ratifico una vez mas (sic) que las obras reclamadas, consistentes en un campo de golf, fueron construidas antes de suscribirse el contrato de arrendamiento del 23 de abril de 1994, por cuenta y a costa del Club Popular de Golf La Florida …”; adicionalmente, consideró el demandante que los actos demandados son contractuales.
El 2 de noviembre de 2005 se admitió la demanda como de “reparación”, se ordenó la vinculación del demandado al proceso, a través de la notificación personal al Director del IDRD, se ordenó notificar en forma personal al agente del Ministerio Público y se dispuso la fijación del negocio en lista.
4.2.- El IDRD se opuso a las pretensiones de la demanda, señaló que la decisión contenida en los actos demandados se fundamentó en el artículo 682 del Código Civil y que no se configuraba ninguna de las causales de nulidad de los actos administrativos.
Indicó que el Club Popular de Golf La Florida tuvo ininterrumpidamente el uso y goce del terreno y de las mejoras con el fin de que lo pusieran al servicio de la ciudadanía interesada en practicar golf. Señaló que no se configuraban los elementos necesarios para determinar la responsabilidad patrimonial de IDRD, por lo que sin daño indemnizable era improcedente cancelar valor alguno.
Aceptó que en 1972 la Alcaldía Mayor de Bogotá entregó un terreno al Club 20 Amigos para la construcción de un campo de golf, con el fin de que se masificara la practica de dicho deporte en el distrito, es decir, se entregó para que se destinara de manera organizada y profesional al uso general, público y abierto a la ciudadanía, ya que se trataba de un bien de uso público, producto de una expropiación.
También aceptó que durante 22 años y hasta la suscripción del contrato de arrendamiento el Club construyó, con recursos propios, el campo de golf que se encuentra en el terreno; sin embargo, de conformidad con el artículo 682 del C.C. el Club solo tenía derecho al uso y goce sobre esas obras por un período determinado, mas no sobre el terreno.
Agregó que una vez suscrito el contrato de arrendamiento 116, el Club renunció al esquema jurídico del artículo 682 del C.C. y se obligó a la restitución total del predio al finalizar el plazo contractual, ya que el objeto del contrato abarcó tanto el terreno, como las mejoras que se habían realizado hasta la fecha de suscripción de ese negocio jurídico, por lo que no era viable el reconocimiento de indemnización alguna.
Propuso la excepción que denominó “debida motivación de los actos impugnados y presunción de legalidad de los mismos”.
5 .- Los alegatos de primera instancia.-
5.1.- Las partes reiteraron lo expuesto en otras etapas procesales. El actor insistió en que se trata de un bien fiscal y el demandado en que era un bien de uso público.
5.2.- El Ministerio Público conceptuó que las pretensiones de la demanda se dirigen al reconocimiento de las mejoras realizadas en dos momentos diferentes: i) antes de la celebración del contrato de arrendamiento y ii) cuando era arrendatario.
Señaló que para el caso no era relevante la discusión sobre si el bien era de uso fiscal o público. Indicó que la reclamación sobre las mejoras hechas en el inmueble antes de 1994 se debía hacer por medio de la acción de reparación directa, la cual estaba caducada, comoquiera que ya habían transcurrido más de dos años desde la fecha en la que se tendría derecho a efectuar...
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