Sentencia nº 11001-03-24-000-2010-00199-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 26 de Julio de 2018
| Fecha | 26 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D. C., veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00199-00
Actor: O.L.G.D.
Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD
La Sala decide la demanda interpuesta por la actora contra la Contraloría General de la República, por medio de la cual solicitó que se declare la nulidad de los artículos 1° de las resoluciones orgánicas núms. 6001 de 24 de octubre de 2008 y 6098 de 2 de diciembre de 2009.
I.- ANTECEDENTES
I.1.- La ciudadana O.L.G.D.,en su propio nombre, presentó demanda ante esta Corporación en contra de la Contraloría General de la República, con el fin de obtener las siguientes declaraciones:
Primero: Se declare la nulidad del artículo 1° de la Resolución Orgánica núm. 6001 de octubre 24 de 2008, “Por la cual se sectorizan y categorizan los sujetos de control fiscal y se asigna la competencia para la vigilancia de su gestión fiscal a las Contralorías Delegadas para la Vigilancia Fiscal Sectorial”, proferida por la Contraloría General de la República, en lo que corresponde a los ítems 6, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 31, 32, 33 y 39 del Subsector Desarrollo Agroindustrial y Comercialización.
Segundo: Se declare la nulidad del artículo 1° de la Resolución Orgánica núm. 6098 de 2 de diciembre 2 de 2009,“Por la cual se sectorizan y categorizan los sujetos de control fiscal y se asigna la competencia para la vigilancia de su gestión fiscal a las Contralorías Delegadas para la Vigilancia Fiscal Sectorial”, proferida por la Contraloría General de la República, en lo que corresponde a los ítems 18, 19, 20, 21, 22, 28, 29, 30 y 36 del Subsector Desarrollo Agroindustrial y Comercialización.
I.2.- La parte actora, en síntesis, fundamentó sus pretensiones así:
Que el Congreso de la República profirió la Ley 89 de 1993,“Por la cual se establece la cuota de fomento ganadero y lechero y se crea el Fondo Nacional del Ganado”, que dispuso en su artículo 2° la cuota de fomento ganadero, modificada posteriormente por el artículo 4° de la Ley 925 de 2004.
Afirmó que, el producto de tales cuotas debía llevarse a una cuenta especial, bajo el nombre de Fondo Nacional del Ganado.
Que la Federación Colombiana de Ganaderos - FEDEGAN es una organización gremial, sin ánimo de lucro, creada por decisión del IX Congreso Nacional de Ganaderos de 13 de diciembre de 1963, sujeta al derecho privado.
A esa Federación le fue entregada la administración y el recaudo de las cuotas de fomento ganadero y lechero para lo cual se dispuso en los términos del artículo 7° de la Ley 89, que se debía suscribir un contrato con un término de duración no inferior a 10 años, que debía determinar de manera precisa lo concerniente al manejo de los recursos, la definición y ejecución de programas y proyectos, entre otros.
Afirmó que, desde la expedición de la Ley 89 y al momento del ejercicio de esta acción, Fedegan y el Ministerio de Agricultura han celebrado los contratos números 017 de 1994 y 026 de 2004, para la administración y recaudo final de las cuotas de fomento ganadero y lechero.
Destacó que, los recursos del Fondo Nacional de Ganado de acuerdo con su naturaleza deben utilizarse en las actividades autorizadas en el artículo 4° de la citada Ley 89, entre las que se encuentra la promoción de las cooperativas cuyo objeto es beneficiar a productores y consumidores del sector pecuario.
Que en su calidad de administrador del Fondo Nacional del Ganado y con el fin de dar cumplimiento a los objetivos previstos en los numerales 6° y 8° del artículo 4° de la Ley 89, FEDEGAN promocionó la creación e inversión en cooperativas y en empresas de interés colectivo del sector pecuario, así:
Central de sacrificio y frigorífico de Norte de Santander Sociedad Anónima S.A.
Cooperativa de Productores de Leche y Carne de las Sabanas - COOLECSA
Cooperativa de Productos Lácteos de Nariño Ltda. - COLACTEOS
Cooperativa Ganadera del Sur Limitada - COOOGANASUR
Cooperativa Industrial Lechera de Colombia Limitada - CILEDCO
Cooperativa Integral Lechera del Cesar - COOLESAR
Cooperativa Lechera de Córdoba - CODELAC
Frigorífico del Sinú - FIGROSINU S.A.
Frigorífico Jongovito S.A. FRIGOVITO
Frigoríficos ganaderos de Colombia S.A. - FRIOGAN
Sociedad Ganadera de Exportaciones S.A.C.I. - GANAEXPO
Indicó que, si bien las sociedades y cooperativas son personas jurídicas que se sujetan al derecho privado, la entidad accionada consideró que debido a que la cuota de fomento ganadero y lechero es una contribución parafiscal, cuando reciben participación de entidades territoriales descentralizadas, se ejerce control fiscal por las contralorías departamentales o municipales, según lo dispuesto por los artículos 4° y 65 de la Ley 42.
Refirió que la Contraloría General de la República emitió las Resoluciones 6001 de 2008 y 6098 de 2009, a través de las cuales declaró sujetos de control fiscal a las sociedades y cooperativas atrás enlistadas, sin sustento jurídico.
I.3. En apoyo de sus pretensiones,la accionante invocó que las resoluciones acusadas transgreden entre otras, las siguientes disposiciones de la Carta Política: 2°, 6°, 121, 122, 20, 267 y 338; y las legales contenidas en los artículos 2°, 4° y 65 de la Ley 42 de 1993; 29 del Decreto 111 de 1996 y 4° y 12 de la Ley 89 de 1993.
Como concepto de violación de las anteriores disposiciones adujo los siguientes motivos:
El Control Fiscal y la Contraloría General de la República
Destacó que el control fiscal es una función pública encaminada a la vigilancia de las entidades públicas y de los particulares que manejan fondos o bienes de la Nación con el fin de asegurar el manejo correcto y transparente de los recursos públicos y el cumplimiento de los fines estatales.
Que la Contraloría General de la República hace parte integral del Estado Social de Derecho y está sujeta al principio de legalidad consagrado en los artículos 6°, 121 y 122 de la Constitución Política, por ende, cumple sus funciones estrictamente dentro del marco constitucional y legal y conforme a los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y responsabilidad, previstos en el artículo 209 Superior.
De las contribuciones parafiscales
Indicó que la parafiscalidad es el ejercicio de la soberanía fiscal del Estado y una técnica de intervención estatal en la economía. Que se le otorgó estatus constitucional según el artículo 338 y 29 del Decreto 111 de 1996.
Al respecto, afirmó que la Corte Constitucional ha emitido varios pronunciamientos en relación con el concepto y elementos esenciales de las contribuciones parafiscales, entre ellos, la sentencia C-11770/04, que fijó las características de tales contribuciones y señaló que no ingresan al presupuesto de la Nación ni hacen parte de sus ingresos y por ello, el carácter de recurso público está desdibujado, lo que impide que sobre este se pueda ejercer un control fiscal.
De la cuota de Fomento Ganadero y Lechero, el Fondo Nacional del Ganado y la Federación Colombiana de Ganaderos
Afirmó que la Ley 89 creó el Fondo Nacional del Ganado como una cuenta especial sin personería jurídica a la que se incorporan los recursos obtenidos por la cuota de fomento ganadero y lechero, y que tienen el carácter de contribución parafiscal en razón a los artículos 338 Constitucional y 29 del Decreto 111 de 1996.
Sobre la condición de los recursos que tiene la cuenta de fomento ganadero y lechero recaudada por el Fondo Nacional del Ganado es que cumple las condiciones de parafiscalidad, según lo precisa el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil núm. 1919 de 4 de septiembre de 2008, en cuanto determinó que el Fondo no es una entidad pública y que, por lo tanto, los recursos que lo nutren no ingresan al erario en la medida en que tienen una destinación específica que afecta el sector de donde proviene la cuota de fomento ganadero y lechero.
Aseguró que los objetivos de la cuota de fomento ganadero y lechero son los de promocionar e invertir en las actividades cooperativas, comerciales e industriales del sector lechero y de carnes.
En ese sentido, los aportes que FEDEGAN como administrador del Fondo Nacional del Ganado efectúa en cooperativas y otras empresas del sector pecuario son precisamente la ejecución de las inversiones ordenadas por el legislador en beneficio de este sector económico y, por ende, el cumplimiento de los fines para los cuales fueron establecidos.
Afirmó que no desconoce la autonomía de la CGR, solo que ésta no es absoluta y está condicionada a los límites que le fija la Constitución en los términos del artículo 267.
Que en los términos del artículo 12 de la Ley 89 el sujeto de control es la Federación Colombiana de Ganaderos y a la CGR le corresponde vigilar los recursos que obtiene de la cuota de fomento y sean invertidos en cumplimiento de las reglas de destinación que se fijan en el artículo 4°.
De manera que aquellas entidades de naturaleza cooperativa o comercial que se han constituido con apoyo en los recursos para fiscales del Fondo Nacional del Ganado y en su condición de receptores de una inversión no los convierte en sujetos de control fiscal, en tanto una conclusión así resulta contraria a lo previsto en el artículo 12 de la Ley 89 de 1993.
Que FEDEGAN en su condición de entidad administradora del Fondo Nacional del Ganado es el sujeto controlable. Que esta condición no se extiende a los receptores de las inversiones realizadas con los recursos parafiscales, pues son empresas privadas que no administran ni manejan fondos de la Nación.
A esta conclusión le sumó el argumento de que la potestad del control fiscal respecto de los recursos parafiscales es verificar si estos recursos son invertidos por la entidad que los administra,...
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