Sentencia nº 11001-03-25-000-2015-00052-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 26 de Julio de 2018
| Fecha | 26 Julio 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejero p onente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS
Bogotá D.C., veintiséis (26) de julio de dos mil dieciocho (2018).
Radica ción número : 11001-03-25-000-2015-00052-00 ( 0074-15 )
Actor: J.D.M.A.
Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
Tema: Nulidad del artículo 3 del Decreto 1507 de 12 de agosto de 2014, por medio del cual se expide el Manual Único para la Calificación de la Capacidad Laboral y Ocupacional (apartes subrayados)
Acción: Simple nulidad - Ley 1437 de 2011
La Sala decide sobre la demanda de nulidad, que en ejercicio de la acción prevista en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó el señor J.D.M.A., contra algunas de las expresiones de los incisos 13 y 14 del artículo 3º del Decreto 1507 de 2014 “Por el cual se expide el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional”, expedido por el Gobierno Nacional.
ANTECEDENTES
La demanda
El 19 de diciembre de 2014 el ciudadano J.D.M.A. presentó demanda de nulidad, con solicitud de suspensión provisional, contra unas expresiones de los incisos 13 y 14 del artículo 3º del Decreto 1507 de 2014 “Por el cual se expide el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional”, expedido por el Gobierno Nacional
El acto acusado
El ciudadano J.D.M.A., pretende que se declaren nulas las expresiones de los incisos 13 y 14 del artículo 3º del Decreto 1507 de 2014 “Por el cual se expide el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional”, expedido por el Gobierno Nacional; cuyas disposiciones y expresiones acusadas se transcriben a continuación:
“MINISTERIO DEL TRABAJO
Por el cual se expide el Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA
[…]
DECRETA
[…]
Artículo 3. Definiciones Para efectos de la aplicación del presente decreto se adoptan las siguientes definiciones:
[…]
Fecha de estructuración: Se entiende como la fecha en que una persona pierde un grado o porcentaje de su capacidad laboral u ocupacional, de cualquier origen, como consecuencia de una enfermedad o accidente, y que se determina con base en la evolución de las secuelas que han dejado éstos. Para el estado de invalidez, esta fecha debe ser determinada en el momento en el que la persona evaluada alcanza el cincuenta por ciento (50%) de pérdida de la capacidad laboral u ocupacional .
Esta fecha debe soportarse en la historia clínica, los exámenes clínicos y de ayuda diagnóstica y puede ser anterior o corresponder a la fecha de la declaratoria de la perdida de la capacidad laboral. Para aquellos casos en los cuales no exista historia clínica, se debe apoyar en la historia natural de la enfermedad. En todo caso, esta fecha debe estar argumentada por el calificador y consignada en la calificación. Además, no puede estar sujeta a que el solicitante haya estado laborando y cotizando al Sistema de Seguridad Social Integral .
[…]” (Apartes subrayados y con negrillas son los demandados)
Normas violadas y concepto de violación
En la demanda, la parte actora considera que las expresiones subrayadas del artículo 3º del Decreto 1507 del 12 de agosto de 2014 infringen normas de rango constitucional y de derecho internacional, como son: los artículos 1, 8, 9 y 15 del Convenio 159 sobre la readaptación profesional y el empleo de personas inválidas, ratificado por Colombia en la Ley 82 de 1988; artículos 9 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ratificado por la Ley 74 de 1968 y el Decreto 2110 de 1988; la Convención Interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación de las personas con discapacidad, ratificada por la Ley 762 de 2002; el preámbulo y los artículos 1, 2, 13 47, 48, 53 y 93 de la Constitución Política de Colombia de 1991.
El concepto de violación es desarrollado por el libelista en un único cargo, encaminado a sostener que las expresiones acusadas desconocen disposiciones constitucionales y normas de derecho internacional.
El demandante indica que al establecerse que la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral se determina en el momento en que se alcanza el 50% de la misma, se delimita el acceso a la pensión de invalidez, toda vez que, a partir de ella la Administradora o Fondo de Pensiones deberá verificar las semanas requeridas para acceder a esta.
Quiere decir lo anterior, que los requisitos para acceder a la pensión de invalidez en cualquiera de los dos regímenes que conforman el sistema de pensiones se verificaran desde la fecha de estructuración del estado de invalidez, pues es necesario acreditar un periodo previo y mínimo de cotización, de acuerdo con lo establecido en los parágrafos 1 y 2 del artículo 39 de la Ley 100 de 1993.
Agrega que, el calificador de la pérdida de capacidad laboral debe realizar un análisis técnico ajustado a los lineamientos del Estado Social de Derecho, con la realidad clínica y material del paciente evaluado, al momento de proferir el acto médico mediante el cual se establezca la fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral mayor o igual al 50%, para lo cual se debería tener en cuenta no solo lo establecido en el Decreto 1507 de 2014, sino el contexto socio laboral y clínico del trabajador, es decir, si pese a su limitación continuó laborando hasta que la progresión de la enfermedad se lo permitió.
Adicionalmente, manifiesta que el Decreto 917 de 1999, derogado por el Decreto 1507 de 2014 (acto sobre el cual se demanda la nulidad de algunas expresiones en el caso bajo estudio), al referirse a la fecha de estructuración de la pérdida de la capacidad laboral, indicaba que aquella es la fecha en que se genera en el individuo una pérdida en su capacidad laboral en forma permanente y definitiva.
Por lo anterior, el demandante considera que la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral se debe establecer cuando el trabajador, por cualquier causa u origen, presenta un menoscabo definitivo y permanente en su capacidad laboral u ocupacional.
Advierte que la norma acusada constituye una violación del derecho al trabajo y del principio de progresividad en materia de pensiones de los pacientes con enfermedades crónicas, degenerativas o congénitas, toda vez que de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 1507 de 2014 la calificación de la pérdida de capacidad laboral se debe hacer de manera formal, sin tener en cuenta la realidad, a partir de la cual se podría demostrar que el trabajador continuó laborando y aportando a la seguridad social hasta que agotó el pleno de las capacidades que le permitían el desarrollo de su trabajo habitual u otro similar en el cual conservaba su capacidad económica y estatus de trabajador activo, dignificando su ser y su núcleo familiar y social.
Trámite procesal
El Despacho, mediante auto de 28 de enero de 2016 admitió la demanda de simple nulidad presentada por el señor J.D.M.A.; asimismo, dispuso la notificación a las partes, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
La contestación de la demanda
El Ministerio de Salud y Protección Social se opuso a las pretensiones de la demanda.
Indicó que el acto acusado es el resultado de la necesidad de contextualizar los parámetros contenidos en la ley, para lo cual se implementó el “Manual Único para la Calificación de la Pérdida de la Capacidad Laboral y Ocupacional” como una herramienta técnica y objetiva, ajustada a la realidad nacional y a nociones más integrales sobre discapacidad y deficiencia.
Señaló que dicha herramienta fue desarrollada en el marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud - SGSSS y se encuentra amparada por lo dispuesto en los artículos 41 de la Ley 100 de 1993, 44 del Decreto Ley 1295 de 1994 y 18 de la Ley 1562 de 2012. Asimismo, advirtió que las expresiones demandadas tienen estrecha relación con lo consagrado en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993 y en los artículos 1 y 9 de la Ley 776 de 2002.
Agregó que si bien en la norma acusada se indica que la fecha de estructuración, para establecer el estado de invalidez, se debe determinar en el momento en el que la persona evaluada alcanza el 50% de pérdida de la capacidad laboral u ocupacional, es necesario determinar con exactitud a partir de cuándo la evolución de esas secuelas han generado la pérdida permanente o definitiva de su capacidad productiva, máxime si se trata de personas que sufren de algún tipo de enfermedad congénita, crónica o degenerativa, aspecto sobre el cual se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia T-588 de 2015.
Por lo anterior, indicó que en el momento de establecer la pérdida de la capacidad laboral se debe observar la evolución de las secuelas ocasionadas por la enfermedad o accidente, a partir de elementos de juicio médicos, sociales y laborales que permitan determinar con certeza el momento en que el estado de invalidez se manifestó e impidió continuar ejecutando una actividad laboral.
Adicionalmente, manifestó que en cuanto a la expresión “Además, no puede estar sujeta a que el solicitante haya estado laborando y cotizando al Sistema de Seguridad Social Integral”, el demandante no sustentó los cargos bajo los cuales la norma acusada vulneró las normas que citó como infringidas, por lo que los mismos no están llamados a prosperar.
Por último, en relación con la expresión “Para el estado de invalidez, esta fecha debe ser determinada en el momento en el que la persona evaluada alcanza el cincuenta por ciento (50%) de pérdida de...
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