Auto nº 11001-03-24-000-2016-00004-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 22 de Octubre de 2018
| Fecha | 22 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ
Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-24-000- 2016 -0 000 4 -00
Actor: R.R.C. DONADO
Demandado: NACIÓN- MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL
Referencia: Medio de control de Nulidad
Atendiendo lo previsto en el auto del 30 de julio de 2018, mediante el cual el Consejero de Estado H.S.S. remitió el presente proceso a este despacho en cumplimiento de la medida de compensación ordenada en el Acuerdo 094 del 16 de mayo del año en curso proferido por la Sala plena de esta Corporación, se AVOCA el conocimiento del asunto.
En consecuencia, el Despacho se pronuncia sobre la solicitud de suspensión provisional presentada por el demandante, en contra del literal c) del artículo 14 de la Resolución nro. 1479 del 6 de mayo de 2015. “por la cual se establece el procedimiento para el cobro y pago de servicios y tecnologías sin cobertura en el Plan Obligatorio de Salud suministrados a los afiliados del Régimen Subsidiado”, proferida por el Ministerio de Protección Social.
1. La petición:
El actor solicitó la suspensión provisional de la disposición demandada por considerar que con su expedición se vulneran normas constitucionales y legales, aduciendo que son suficientes los argumentos que esgrimió en la demanda con el título de“[…] VI. FUNDAMENTOS DE DERECHO Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN DE LAS DISPOSICIONES DEMANDADAS EN RELACIÓN CON LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES Y NORMAS LEGALES ANTERIORMENTE TRANSCRITAS […]”.
Sostuvo que con la expedición de la Resolución nro. 1479 de 2015, el Gobierno Nacional excedió la potestad reglamentaria de que tratan los artículos 6 y 189, numeral 11 de la Constitución Política, y que frente al literal c) del artículo 14 ibídem, se configuran los siguientes cargos:
- Infracción directa de lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley 1437 del 18 de enero de 2011, adicionado por la Ley Estatutaria 1755 del 30 de junio 2015:
Sustentó su solicitud en que el aparte normativo acusado otorga a los conceptos de la Dirección de Regulación de B., Costos y Tarifas de Aseguramiento en Salud del Ministerio demandado, un carácter vinculante y de obligatorio cumplimiento para las personas jurídicas y naturales relacionadas con la materia, sin que la ley haya previsto dicho alcance, por lo que esos pronunciamientos no pueden “[c]omprometer la responsabilidad de los demás actores del sistema de salud […]”. Asimismo, que dicha dependencia carece de competencia material para emitir conceptos erga omnes.
- Infracción directa de lo dispuesto en los artículos 162 de la Ley 100 del 23 de diciembre de 1993, 25 de la Ley 1438 del 19 de enero de 2011 y 2, numeral 32 del Decreto 2562 del 10 de diciembre de 2012:
Estimó que se viola el principio de legalidad, puesto que las coberturas de los planes de beneficio, si bien ahora pueden ser modificados por el Ministerio de Salud y Protección Social, sólo puede hacerlo mediante resolución y no a través de los conceptos de una de sus dependencias.
- Infracción directa de lo dispuesto por el artículo 7 del Decreto 2562 de 2012:
Señaló que: “[A] juzgar por el contenido del artículo 7º del decreto 2562 de 2012 por el cual se definen las funciones de la Dirección de Regulación de B., Costos, Tarifas del Aseguramiento en Salud del Ministerio de Salud, misma a la que se refiere el literal c) de la norma demandada, se tiene como resultado palmaria que, todas aquellas funciones se predican de la relación Dirección de Regulación versus Ministerio de Salud, esto, por cuanto están todas relacionadas a la actividad de promoción, recomendación, presentación de estrategias etc, que en últimas pueden o no ser adoptadas por la cartera Ministerial de cara a la reglamentación que a ella se le atribuye. […]”.
2. Traslado de la solicitud al demandado
Mediante proveído del 30 de marzo de 2016, se ordenó correr traslado a la parte demandada del escrito de suspensión provisional.
El Ministerio de Salud y Protección Social, actuando por conducto de apoderado judicial, se pronunció en oportunidad en los siguientes términos:
Sostuvo que no se configuran los requisitos para decretar la suspensión de los efectos jurídicos de la norma acusada, puesto que la Resolución nro. 1479 fue expedida en ejercicio de las atribuciones conferidas por el literal a) del artículo 49 de la Constitución Política, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 2 de 2009; el numeral 3 del artículo 173 de la Ley 100 de 1993; y por el artículo 2 del Decreto Ley 4107 del 2 de noviembre de 2011.
Adujo que la potestad reglamentaria prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política, constituye una cláusula general de competencia de la cual es titular el Presidente de la República pero que ejercen excepcionalmente otras autoridades cuando así lo disponga la ley o “[e]xista la necesidad de dinamizar aspectos técnicos u operativos […]”, como es el caso de los ministros que pueden dictar normas de carácter general dentro de la órbita de sus funciones, citando para el efecto la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional.
Agregó que el acto administrativo que contiene la disposición demandada, fue dictado en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia T-760 del 31 de julio de 2008 y el Auto 263 del 16 de noviembre de 2012.
3. Consideraciones frente a las medidas cautelares:
Conforme con lo establecido por el artículo 238 de la Constitución Política, la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.
La Ley 1437 de 2011 en el artículo 229 dispone en relación con las medidas cautelares lo siguiente:
“[…] En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.”
La decisión sobre la medida cautelar no significa prejuzgamiento.
P.. La medida cautelar en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los intereses colectivos y en los procesos de tutela de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser decretadas de oficio […]”.
La citada Ley 1437, definió un conjunto de requisitos para la procedencia de la medida de suspensión provisional, tanto en el medio de control de nulidad como de nulidad y restablecimiento del derecho, indicando en el inciso primero del artículo 231:
“Artículo 231.- Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. (…)”.
En el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en providencia de 17 de marzo de 2015, expediente número 2014-03799, señaló:
“[…] Efectuando una interpretación integral y sistemática del inciso 1º del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, entonces, se concluye que para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado, que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.
Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. […]”.
4. Caso Concreto
Descendiendo al análisis de los argumentos que sustentan la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de la disposición transcrita y en orden a resolver sobre la procedencia de la medida, el Despacho analizará (i) el contexto en que fue expedida la resolución, (ii) la competencia para modificar el Plan de B. y (iii) los argumentos que sustentan la medida cautelar:
4.1. Marco de expedición de la Resolución nro. 1479 de 2015:
La Resolución nro. 1479 de 2015 fue dictada por el Ministro de Salud y Protección Social, en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 173 de la Ley 100 de 1993 y 2 del Decreto Ley 4107 de 2011, en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional, así:
La sentencia T-760 del 31 de julio de 2008:
En dicha providencia la Corte Constitucional analizó entre varios de los problemas allí planteados, la ausencia de regulación y de un...
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