Sentencia nº 11001-03-15-000-2018-03007-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 14 de Diciembre de 2018
| Fecha | 14 Diciembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: C.E.M. RUBIO
Bogotá, D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-03007-01 (AC)
Actor: MARÍA C.E.Q.
Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA
Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el Tribunal Administrativo de Risaralda contra el fallo proferido el 18 de octubre de 2018, por medio del cual resolvió:
“ 1. Amparar los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, invocados por la señora M.C.E.Q., por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
2. En consecuencia, dejar sin efectos la sentencia del 30 de abril de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, y ordenar a dicha autoridad judicial que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente decisión, profiera nueva sentencia en la que sean tenidas en cuenta las consideraciones hechas en la presente providencia.
(…)”
I. ANTECEDENTES
1. La petición de amparo
La señora M.C.E.Q., actuando por conducto de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda - Sala Tercera de Decisión, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia.
Consideró vulnerados sus derechos fundamentales por la referida autoridad al proferir la providencia del 30 de abril de 2018, mediante la cual se confirmó la decisión emitida por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de P., autoridad judicial que el 13 de marzo de 2017, decidió negar las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que buscaba la reliquidación de su pensión de vejez para la inclusión de los factores salariales que no se tuvieron en cuenta para la liquidación de su pensión.
Las providencias mencionadas se expidieron en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la señora M.C.E.Q. contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, en adelante, Fomag.
En consecuencia, la parte actora solicitó:
“Se solicita se conceda el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido procesos y acceso a la administración de justicia.
En consecuencia de lo anterior
1. Déjense (sic) sin efectos y valor la sentencia de 31 de enero de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Tercera de Decisión, (…) dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora M.C.E.Q. contra la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTAICONES DEL MAGISTERIO, radicado en el No. 66-001-33-33-005-2016-00008-01 (P-124-2017).
2. Se profiera una nueva decisión en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora M.C.E.Q. contra la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTAICONES DEL MAGISTERIO , radicado en el No. 66-001-33-33-005-2016-00008-01 (P-124-2017), en la que tenga en cuenta las consideraciones hechas en la presente acción de tutela.”
La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes:
H.
Relató que era docente vinculada desde el 22 de febrero de 1994 y le fue reconocida la pensión de vejez mediante la Resolución 211 del 26 de mayo de 2014, acto administrativo que fue reajustado el 14 de diciembre de 2015, a través de la Resolución 580, pero no se tuvo en cuenta la prima de navidad devengados en el año 2013 y 2014.
Manifestó que interpuso una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, el Ministerio de Educación y el Fomag para que se dejara parcialmente sin efectos los actos administrativos mencionados y, en consecuencia, se reliquidara su beneficio pensional teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales que devengó durante el referido lapso. El proceso fue radicado bajo el número 660013333005201600008.
Sostuvo que el proceso fue asignado en primera instancia al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de P., autoridad judicial que en la audiencia inicial, celebrada el 13 de marzo de 2017, decidió negar las pretensiones de la demanda.
Refirió que interpuso el correspondiente recurso de apelación contra la providencia del juzgado, el cual fue asignado a la Sala Tercera del Tribunal Administrativo de Risaralda.
Señaló que el Tribunal Administrativo de Risaralda mediante fallo del 30 de abril de 2018, confirmó la providencia de primera instancia con sustento en la sentencia SU-395 de 201 y T-039 de 2018, las cuales se profirieron con el propósito de zanjar la discrepancia de posturas existentes frente al tema del IBL y concluyó que solo debían tenerse en cuenta los factores sobre los cuales el trabajador realizó los correspondientes aportes a la seguridad social.
3. Sustento de la petición
A juicio de la parte actora, la autoridad judicial demandada al proferir la sentencia del 31 de enero 2018 incurrió en el defecto sustantivo toda vez que no se realizó el análisis de lo dispuesto en los artículos 15 de la Ley 91 de 1989, 279 de la Ley 100 de 1993, 6 de la Ley 60 de 1993, 115 de la Ley General de Educación, 81 de la Ley 812 de 2003 y del Acto Legislativo 001 de 2005.
Precisó que de las normas citadas se debía concluir que para el reconocimiento y pago de las pensiones de los docentes debía tenerse en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados un antes de adquirir el estatus de pensionado, de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
De otro lado, advirtió que el Tribunal Administrativo de Risaralda desconoció el precedente establecido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, en la cual se precisó que no debe interpretarse de forma taxativa sino meramente enunciativa y que el listado de los factores salariales que integran el ingreso base de liquidación de la pensión establecida para las Leyes 33 y 62 de 1985.
Explicó que el Fomag, tal y como lo ha considerado la jurisprudencia del Consejo de Estado, para realizar el cálculo correspondiente, debió acudir a la Ley 33 de 1985 e incluir todos los factores salariales devengados.
Alegó que pese a que la autoridad judicial demandada conocía dicho pronunciamiento decidió aplicar la jurisprudencia constitucional, más exactamente la sentencia SU-395 de 2017, en la cual se explicó que el IBL no está incluido en el régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993 y, por otro lado, precisó que en los regímenes especiales no podían incluirse todos los factores salariales, sino solo aquellos frente a los cuales se hubieran realizado los aportes al sistema de seguridad social.
Señaló que la argumentación de la sentencia atacada no es aplicable al régimen pensional de los docentes afiliados al Fomag, porque estos no tienen un régimen pensional especial sino que se trata de un régimen exceptuado, tal y como lo señaló la Ley 100 de 1993 y solo aquellos vinculados con posterioridad a la Ley 812 de 2003 se rigen por los parámetros de la norma general.
Sostuvo que como la demandante fue docente vinculada desde antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 y es afiliada al Fomag, es beneficiaria de lo establecido en la Ley 91 de 1989, en cuanto a la liquidación de su pensión de jubilación reconocida y, por tanto, se debería reliquidar su asignación mensual con la inclusión del 75% del salario promedio devengado en el año anterior a adquirir el estatus pensional.
Adujo que debe entenderse por salario toda retribución que recibe el trabajador de manera habitual o periódica como contraprestación del servicio, para lo cual debe acudirse a lo dispuesto por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010.
4. Actuación procesal en primera instancia
Mediante auto del 29 de agosto de 2018, el magistrado ponente de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar esa decisión a la autoridad judicial demandada y, por tener interés en el resultado de la presente tutela, dispuso vincular al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de P. y a la Nación - Ministerio de Educación - Fomag.
De igual forma, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
5. Contestaciones e intervenciones
5.1. Tribunal Administrativo de Risaralda
La magistrada ponente de la providencia objeto de reproche se opuso a la petición de amparo promovida por la demandante, al estimar que la decisión cuestionada no adolece de vicio alguno, pues se profirió con base en la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en atención a la interpretación que del mismo hace la Corte Constitucional en varios pronunciamientos, en particular, en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017, pronunciamientos que han sido unánimes en señalar que el artículo mencionad consagra un régimen de transición con el fin de salvaguardar las expectativas legítimas que pudieran verse afectadas con la creación del sistema general de la seguridad social y que dicho beneficio consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes en que se encontraba incursa la afiliada, pero que solo en lo relacionado con los requisitos de la edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, excluyendo de esta aplicación el ingreso base de liquidación.
Advirtió que la sentencia atacada no se fundamentó en normas inexistentes o inconstitucionales y que, por el contrario, la providencia observó los cánones constitucionales, legales y jurisprudenciales, sin que pueda argumentarse...
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