Sentencia nº 85001-23-31-000-2003-00035-01 (35026) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 22 de Julio de 2009
| Fecha | 22 Julio 2009 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO
Bogotá D.C., veintidós (22) de julio de dos mil nueve (2009).
Expediente: 850012331000200300035 01
Radicación interna número: 35.026
Actor: Integral S.A.
Demandado: Instituto Nacional de Vías “INVIAS”
Proceso: Acción de reparación directa – acción in rem verso
Resuelve la Sala el grado jurisdiccional de consulta respecto de la sentencia del 6 de diciembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, en la que se decidió lo siguiente:
“1º DECLARAR responsable al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVIAS –, por los perjuicios causados a la sociedad demandante INTEGRAL S.A., por omitir el pago de la interventoría prestada respecto de la ejecución de las obras objeto del contrato 179 de 1987, durante los meses de junio, julio y agosto de 2000, según las precisiones hechas en la motivación.
“2º CONDENAR a la parte pasiva a pagar al demandante la suma de CIENTO SESENTA Y DOS MILLONES CIENTO CINCUENTA MIL PESOS ($162.150.000) m/cte, valor total de los costos de interventoría, IVA incluido, que deberá actualizarse a la fecha de ejecutoria del fallo, conforme se indicó en la motivación.
“3º El Instituto Nacional de Vías deberá dar cumplimiento a la sentencia conforme a los art. 176 a 178 del C.C.A.
“4º Denegar las demás pretensiones del demandante.
“5º Sin costas.
“6º Si hubiere remanente de lo consignado para gastos, comuníquese a las partes la expedición del fallo.
“7º Por Secretaría, remítanse a la brevedad de las copias aludidas en la motivación, con destino al Procurador General de la Nación.
“8º Remítase el proceso al Consejo de Estado, en consulta de la sentencia de primer grado, si la accionada no apela.
“9º Previa ejecutoria del fallo, expídase primera copia con las constancias previstas en el Art. 115 del CPC con destino a la parte actora. Líbrense las comunicaciones de ley. Cumplido lo anterior, archívese el expediente.
(fl. 255 cdno. ppal. 2ª instancia – negrillas, cursivas y mayúsculas del original).
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Demanda y trámite procesal en la primera instancia
1.1. El 19 de diciembre de 2002, mediante apoderado judicial, la sociedad Integral S.A., interpuso demanda de reparación directa contra el Instituto Nacional de Vías “INVIAS”, para que se decretaran a su favor las siguientes pretensiones:
“Primero: Que el Instituto Nacional de Vías –INVIAS–, representado por su Director General, se enriqueció injustamente y por tanto es responsable por el no pago, a la Sociedad demandante, de los servicios de interventoría que esta prestó entre Mayo (sic) 31 de 2000 y Agosto (sic) 31 del mismo año, sobre la construcción y pavimentación del tramo Río Tocaría – La Cabuya – TAME, de la carretera Yopal – La Cabuya – Sácama – Tame.
“Segundo: Que como consecuencia de la declaración anterior, el INVIAS se condenado a pagar, a la sociedad demandante, el valor de los servicios prestados entre el 31 de mayo de 2000 y el 31 de agosto del mismo año, en la ejecución de la interventoría de las obras de construcción y pavimentación de los sectores…
“Tercero: La suma determinada en el numeral anterior, será actualizada con base en la variación del índice de precios al consumidor señalado por el DANE, de acuerdo con lo establecido en el artículo 178 del C.C.A.; y sobre la misma se reconocerá y pagará intereses moratorios, liquidados a la tasa del artículo 1617 del C.C.
“Para el efecto anterior, se tomará el período que corre entre el 31 de agosto de 2000, fecha en la cual concluyó la prestación del servicio no pagado, y el momento en el cual se de efectivo cumplimiento a la providencia con la que concluye el proceso al cual da lugar esta acción.
“Cuarto: El INVIAS, dará cumplimiento a la sentencia que se profiera en el presente proceso, en el término señalado en el artículo 176 del C.C.A.
“PRETENSIÓN SUBSIDIARIA DE LAS PRINCIPALES
“En el evento en que la condena solicitada en las prestaciones anteriores no se pudiese precisar en los términos solicitados, se proferirá entonces fallo en abstracto contra la entidad demandada y a favor de la sociedad demandante, para que, mediante incidente, se regule y defina el quantum, siguiendo lo establecido en el artículo 172 del C.C.A., en armonía con el artículo 137 del C. de P.C., fijándose así mismo, las bases de tal regulación y de la fijación del quantum, en el respectivo fallo.” (fl. 2 y 3 cdno. ppal. 1º - mayúsculas, negrillas y subrayado del original).
Como fundamento de las pretensiones se expusieron, en síntesis, los siguientes hechos:
1.1.1. El 12 de mayo de 1987, el INVIAS –para entonces Fondo Vial Nacional– y la sociedad Integral S.A., suscribieron el contrato No. 137 para la interventoría de las obras de construcción y pavimentación de los sectores Río Tocarían – La Cabuya – Tame –, de la carretera Yopal – La Cabuya – Sácama – Tame.
En las cláusulas cuarta, quinta, y séptima del contrato se pactó el valor de las prestaciones y la forma de pago.
1.1.2. En la cláusula tercera se estableció el plazo o término del contrato, y se definió en veinticinco (25) meses, contados a partir de la fecha de la orden de iniciación de los trabajos.
De acuerdo con la orden de iniciación, contenida en la comunicación No. 17495 del 11 de junio de 1987, del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, la ejecución del objeto del contrato de interventoría tuvo su génesis el 16 de junio de 1987, momento a partir del cual se empezó a contar el plazo de 25 meses.
1.1.3. No obstante, el contrato tuvo varias adiciones en cuanto al valor y al plazo, contenidas en diferentes acuerdos de las partes. De otro lado, el plazo del contrato fue suspendido, tal y como consta en las actas de suspensión y reanudación suscritas el 31 de octubre y el 27 de noviembre de 1995, respectivamente.
1.1.4. Luego de sucesivas prórrogas del plazo de ejecución, en el acuerdo No 137-24-87 del 28 de marzo de 2000, se definió consensuadamente que aquél se extendería hasta el 30 de mayo de 2000.
Antes del vencimiento del término, y como quiera que la construcción de las obras objeto de la interventoría presentaban significativos atrasos por razones de orden público, demora en la aprobación de las licencias ambientales, y circunstancias climáticas, Integral S.A., mediante comunicaciones Nos. 181643 del 22 de febrero, 183025 del 10 de mayo, y 183364 del 26 de mayo de 2000, solicitó al INVIAS ampliar el plazo del contrato de interventoría.
1.1.5. A comienzos del mes de mayo de 2000, la Subdirectora de Construcción del INVIAS, de manera verbal, informó al director del proyecto que existía una solicitud de apropiación presupuestal por $330.000.000,oo, para la adición del contrato de interventoría, pero que debido a la circunstancia específica de no existir PAC, Integral S.A., debía comprometerse a no facturar hasta que esa situación se normalizara. Esta información originó la comunicación No. 183025 del 10 de mayo, en la que la sociedad contratista manifestó la necesidad de extender la vigencia del contrato de interventoría.
Como consecuencia de la anterior situación, el INVIAS expidió el certificado de disponibilidad presupuestal No. 542 por valor de $330.000.000,oo, calendado 23 de mayo de 2000.
1.1.6. La petición de ampliación del plazo fue reiterada por Integral S.A. al INVIAS el 31 de mayo de 2000, en comunicación No. C-0957-7-1264-00, en la que se expuso la necesidad de extender el plazo de vigencia del contrato hasta el 31 de diciembre de esa anualidad por las causas ahí precisadas.
1.1.7. No empece a que en la modificación del contrato de interventoría, el plazo de ejecución se fijó hasta el 30 de mayo de 2000, ante la actitud asumida por el INVIAS, y por la continuidad del contrato de obra pública, Integral S.A. continuó prestando sus servicios. En efecto, para la sociedad demandante no era extraño que con posterioridad al vencimiento del plazo se suscribiera y legalizara la adición al mismo, tal y como había ocurrido en varias ocasiones.
1.1.8. Con la continuidad en la prestación del servicio de interventoría se logró, entre otros aspectos: i) evitar la paralización de las obras de construcción; ii) garantizar la construcción dentro de los parámetros de calidad exigidos; iii) conservar el interés incorporado en este tipo de actividades, que no es otro que el público, el que demanda atención continua y eficiente.
1.1.9. Integral S.A., en la ejecución del contrato obró con el convencimiento de su retribución económica, y sus decisiones se fundamentaron en los comportamientos previos del INVIAS y en la confianza originada en esas expresiones de la entidad contratante.
La fe y la confianza aludida se hicieron patentes con el comportamiento adoptado por el INVIAS, a partir del 30 de mayo de 2000, por las siguientes razones: i) El 19 de junio de 2000, la Subdirección de Construcción del INVIAS, envió a I.S.A., en calidad de interventor, copia del memorando No. 01975 de esa misma fecha; ii) el mismo 19 de junio, la Subdirección de Construcción del INVIAS ordenó a I.S.A., como interventor de la obra, tomar medidas sobre las vallas publicitarias de esa entidad, vinculadas con la obra pública, y iii) el 7 de junio de 2000, Corporinioquia se dirigió a Integral S.A., como interventor del proyecto de construcción; y a su vez, I.S.A., el 20 de los citados corrientes mes y año, dio traslado al INVIAS de esa comunicación.
1.1.10. El 21 de junio de 2000, el director de la interventoría fue citado a una reunión en la Subdirección de Construcción del INVIAS, en la que se le informó que el Director General de la entidad se negó a suscribir el contrato de ampliación del plazo, circunstancia por la que, el contrato había culminado el 31 de mayo.
Y, en efecto, el 10 de julio de 2000, Integral S.A., recibió comunicación en la que se informó acerca de la necesidad de que se procediera a la entrega inmediata de toda la documentación del contrato...
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