Auto nº 11001-03-24-000-2012-00254-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 19 de Diciembre de 2018
| Fecha | 19 Diciembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-24-000-2012-00254-00
Actor : S.D.Q.F., C.E.M.M.Y.S.A.P.M.
Demandado : DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA (HOY MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO)
Referencia: MEDIDA CAUTELAR - SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO
Referencia : IMPROCEDENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL EN RELACIÓN CON ACTOS ADMINISTRATIVOS DEROGADOS
El Despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos jurídicos del parágrafo 4º del artículo 2º del Decreto 1716 de 2009 “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”, expedido por el Presidente de la República con la firma del entonces Ministro del Interior y de Justicia, hoy Ministro de Justicia y del Derecho.
I-. ANTECEDENTES
I.1. La demanda
I.1.1. Las ciudadanas S.D.Q.F., C.E.M.M. y S.A.P.M., actuando en nombre propio, y en ejercicio de la acción pública de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo - Decreto 01 de 1984, la cual se admitió como de nulidad de conformidad con el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011, presentaron demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, del parágrafo 4º del artículo 2º del Decreto 1716 de 15 de mayo de 2009.
I.2. Solicitud de suspensión provisional.
I.2.1. Las actoras solicitan la suspensión provisional de los efectos jurídicos del parágrafo 4º del artículo 2º del Decreto 1716 de 15 de mayo de 2009 “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”, expedido por el Presidente de la República con la firma del entonces Ministro del Interior y de Justicia.
I.2.2. Para sustentar la solicitud de medida cautelar, las actoras se fundamentan, en primer término, en lo señalado en el artículo 238 de la Constitución Política, el cual hace referencia a la potestad que tiene la jurisdicción de lo contencioso administrativo de suspender provisionalmente los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación judicial. Y, en segundo término, en lo preceptuado por el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo - CCA, en relación con los requisitos que deben cumplirse para la declaratoria de suspensión provisional de actos administrativos, de conformidad con lo establecido por dicho estatuto procesal.
I.2.3. De otra parte, las actoras argumentan que el hecho de que el Presidente de la República “[…] hubiese procedido a extender como requisito de procedibilidad la conciliación para la Acción de Repetición, introdujo modificaciones sustanciales a la Constitución Política, las Leyes 640 de 2001 y 1285 de 2009, por cuanto excedió la potestad reglamentaria al actuar SIN COMPETENCIA y por ende EXTRALIMITARSE, ya que si bien puede reglamentar, no puede legislar. Así la inclusión de la conciliación como requisito de procedibilidad de la Acción de Repetición, le corresponde al Legislador no al Gobierno Nacional, que se arrogó una competencia constitucional que no posee […]”.
I.2.4. Para demostrar que el acto administrativo acusado infringe “[…] clara y ostensiblemente […] el artículo 37 de la Ley 640 de 2001 “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones”, las actoras hacen una comparación entre el texto reglamentario acusado y el texto legal. Es así como frente a dicha confrontación normativa, las actoras aducen que el acto acusado “[…] desconoce abiertamente el espíritu y contenido del parágrafo 1º artículo 37 de la Ley 640 de 2001, como quiera que dicha ley estableció que para la acción de repetición no se exigiría la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad […].
I.2.5. Por lo expuesto, las actoras afirman que la disposición acusada contraría “[…] el espíritu del Legislador, toda vez que la norma reglamentaria invade la competencia del poder ejecutivo […]”.
II.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
II.1. De la solicitud de suspensión provisional se corrió traslado al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y al Ministerio de Justicia y del Derecho.
II.2. Ministerio de Justicia y del Derecho
II.2.1. El Ministerio, a través de la Dirección de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico, se opuso a que fuera decretada la medida cautelar solicitada, por cuanto consideró que no se acreditó, suficientemente, que con la expedición el acto administrativo reprochado, se hubieran vulnerado normas superiores.
II.2.1. Para sustentar la oposición a la medida cautelar, el funcionario del Ministerio, argumentó lo siguiente:
II.2.1.1. Señaló que la solicitud de suspensión provisional no cumple con la exigencia prevista en el nuevo régimen de medidas cautelares establecido en la Ley 1437 de enero 18 de 2011, “[…] según el cual la vulneración debe surgir del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas […].
II.2.1.2. Manifestó que la supuesta vulneración del artículo 37 de la Ley 640 de 2001, “[…] deviene de una lectura equivocada de la norma impugnada en el sentido de darle al texto de la misma un contenido normativo que ésta no tiene, lo cual sirve de fundamento para deducir la contradicción con la norma superior […].
II.2.1.3. Asimismo, argumentó que “[…] el parágrafo 4º del artículo 2º del Decreto 1716 de 2009, al disponer que en el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción de reparación directa se entenderá incluida la acción de repetición, de manera alguna está señalando que en la acción de repetición se deba agotar el requisito de procedibilidad […].
II.2.1.4. Sostuvo que la norma impugnada no exige el agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial para iniciar la acción de repetición, conforme lo establece el artículo 37 de la Ley 640 de 2001, por lo cual la misma no resulta contraria a lo dispuesto en la ley.
II.2.1.5. Finalmente, expresó que no encuentra acertado el pronunciamiento del Consejo de Estado, sobre la aplicación de la “[…] excepción de ilegalidad del parágrafo 4º del artículo 2º del Decreto 1716 de 2009 […]”, al señalar que la norma hacía extensivo el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial a la acción de repetición, pues dicha interpretación no coincide con el contenido real del mismo y, por tanto, no puede alegarse como soporte para argumentar su ilegalidad.
II.3. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República guardó silencio.
III.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO
III.1. Cuestión previa
III.1.1. Antes de decidir sobre la medida cautelar solicitada, la Sala Unitaria considera necesario precisar que si bien es cierto que la solicitud de suspensión provisional presentada por las actoras se sustenta en disposiciones contenidas en el Código Contencioso Administrativo - CCA (Decreto 01 de 1984), su presentación ante esta Corporación se llevó a cabo el día 3 de julio del año 2012 y, entonces, para ese momento ya había entrado a regir el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - CPACA, Ley 1437 de 2011 ; por lo cual el trámite de la demanda y el análisis de la procedencia de la medida cautelar se realizarán bajo la normatividad vigente al momento de su presentación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 308 ibídem .
III.2. Norma acusada
La norma cuestionada es el parágrafo 4º del artículo 2º del Decreto 1716 de mayo 14 de 2009 “Por el cual se reglamenta el artículo 13 de la Ley 1285 de 2009, el artículo 75 de la Ley 446 de 1998 y del Capítulo V de la Ley 640 de 2001”, precepto del siguiente tenor:
“[…]Artículo 2°. Asuntos susceptibles de conciliación extrajudicial en materia contencioso administrativa.
[…]
“Parágrafo 4°. En el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción de que trata el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, se entenderá incluida la acción de repetición consagrada en el inciso segundo de dicho artículo […]” (negrillas fuera de texto).
III.3. Norma violada
En criterio de la parte actora, la norma violada por la disposición acusada, es el parágrafo 1º del artículo 37 de la Ley 640 de 2001 que dispone:
“[…]Artículo 37. Requisito de procedibilidad en asuntos de lo contencioso administrativo.
[…]
Parágrafo 1º. Este requisito no se exigirá para el ejercicio de la acción de repetición […]” (negrillas fuera de texto).
III.3. Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo
III.3.1. Sobre la finalidad de las medidas cautelares la Corte Constitucional se ha pronunciado de la siguiente manera:
“[…] Las medidas cautelares, son aquellos mecanismos con los cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso. De esa manera el ordenamiento protege preventivamente a quien acude a las autoridades judiciales a reclamar un derecho, con el fin de garantizar que la decisión adoptada sea materialmente ejecutada. Por ello, esta Corporación señaló, en casos anteriores, que estas medidas buscan asegurar el cumplimiento de la decisión que se adopte, porque los fallos serían ilusorios si la Ley no estableciera mecanismos para asegurar sus resultados, impidiendo la destrucción o afectación del derecho controvertido […]”.
3.2. En este sentido, la Constitución...
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