Sentencia nº 11001-03-15-000-2008-0037500 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa, de 4 de Diciembre de 2018
| Fecha | 04 Diciembre 2018 |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA CATORCE ESPECIAL DE DECISIÓN
Consejera ponente : M.N.V. RICO
Bogotá, cuatro (4) de diciembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-15-000-2008-00375 00(REV-PI)
Actor: MARIO EFRÉN SARMIENTO RIVEROS
Esta Sala especial de decisión procede a resolver el recurso extraordinario de revisión formulado por M.E.S.R., quien invocó las causales contenidas en los numerales 1 y 2 del artículo 17 de la Ley 144 de 1994, en contra de la sentencia del 7 de diciembre de 2005, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.
Se precisa que, a pesar de que el accionante invocó el recurso extraordinario especial de revisión, el trámite que la Sala le dará al presente caso será el del recurso extraordinario de revisión, por ser el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo la regulación vigente al momento de interponerse la demanda en el asunto sub judice.
I. ANTECEDENTES
1 . La demanda de pérdida de investidura cuya decisión se recurre
El ciudadano V.H.G.R. formuló demanda de pérdida de investidura en contra de varios concejales del Municipio de Fusagasugá, Cundinamarca, entre ellos, M.E.S.R., por incurrir, en su criterio, en las causales de indebida destinación de recursos públicos y conflicto de intereses previstas en el artículo 48 de la Ley 617 de 2000, al haber este último proferido algunas resoluciones como presidente del Concejo Municipal con destino a capacitaciones, con las que cubrió, entre otros, el pago del 50% del valor de su matrícula correspondiente al décimo semestre del pregrado en derecho.
2 . Trámite del proceso de pérdida de investidura
Mediante auto de 9 de septiembre de 2004, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, admitió la demanda de pérdida de investidura formulada por el ciudadano V.H.G.R., la cual fue notificada a los concejales que hacían parte de la mesa directiva del Concejo Municipal de Fusagasugá: M.E.S.R., M.V.M., H.D.R.J. y A.V.M..
Los demandados se opusieron a la pretensión de pérdida de investidura, habida cuenta de que, en su criterio, no se configuraban las causales aducidas por el accionante, por cuanto i) el rubro presupuestal estaba destinado a capacitaciones de los concejales, es decir, los demandados hicieron uso de un derecho constitucional y legal; ii) el área de conocimiento en la que se realizó el pago estaba acorde y era necesaria para el ejercicio del cargo; iii) no existía norma que obligara a que la ordenación del gasto relativo a capacitación debía aprobarse en la plenaria del Concejo Municipal, iv) no había norma específica que estableciera un procedimiento para la designación de los concejales beneficiarios de los recursos de capacitación; y v) la expedición de los actos administrativos se hizo con fundamento en la presunción de legalidad del Acuerdo Municipal que adoptó el presupuesto de 2004.
El 21 de febrero de 2005, la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia de primera instancia en la que decretó la pérdida de investidura de M.E.S.R., M.V.M., H.D.R.J. y A.V.M..
El 7 de diciembre de 2005, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia,en la que confirmó el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca referido en precedencia.
3 . La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión
En la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado se consideró que las resoluciones en las que se autorizó a los concejales demandados el pago del 50% del valor de sus matrículas en establecimientos de educación superior configuró una indebida destinación de dineros públicos, por cuanto:
«Los dineros fueron utilizados en forma distinta a la finalidad establecida por el Reglamento Interno del Municipio de Fusagasugá, contenido en el Acuerdo 23 de 2001 que señala expresamente en su artículo 204: “Dada la responsabilidad legal que tiene esta Corporación de actualizar sus conocimientos, la Mesa Directiva podrá designar la asistencia de Concejales a eventos nacionales de carácter técnico o científico como Seminarios, Foros, S., Conferencias, Congresos, etc. (…)”.»
En igual sentido, consideró que el concepto “capacitación”, con fundamento en el artículo 4 del Decreto 1567 de 1998 se define como:
«(…) el conjunto de procesos organizados, relativos tanto a la educación no formal como a la informal de acuerdo con lo establecido por la Ley general de educación, dirigidos a prolongar y a complementar la educación inicial mediante la generación de conocimientos, el desarrollo de habilidades y el cambio de actitudes, con el fin de incrementar la capacidad individual y colectiva (…)».
Valoró la Sección Primera de Consejo de Estado que «la formación superior característica de una carrera universitaria» no está comprendida dentro del concepto “capacitación”, es decir, no está dentro de lo regulado por el Reglamento Interno del Municipio de Fusagasugá, razón por la cual se configura la causal de indebida destinación de dineros públicos.
4. El recurso extraordinario de revisión
El 22 de abril de 2008, M.E.S.R., en nombre propio, interpuso el recurso extraordinario de revisión, invocando las causales descritas en los numerales 1 y 2 del artículo 17 de la Ley 144 de 1994.
El recurso fue sustentado por el recurrente en los siguientes términos:
4.1. En lo que atañe a la vulneraci ón al debido proceso:
Consideró vulnerado el debido proceso, debido a que la decisión que decretó la pérdida de investidura de los concejales del Municipio de Fusagasugá se fundamentó en un artículo del reglamento interno del Concejo Municipal meramente enunciativo que, además, no fue invocado por el demandante, sino que fue presentado como medio de defensa de los demandados. Agregó que dicho artículo del reglamento es manifiestamente contrario a la Constitución y a la Ley, el cual no podía entenderse como norma reglamentaria de esta última, pues las normas de superior jerarquía le otorgan derechos de capacitación a los Concejales sin condicionamientos o restricciones.
Adicionalmente, consideró vulnerado el debido proceso, en la medida en que el legislador no ha definido lo que significa `la indebida destinación de recursos públicos', pues tal causal, a su parecer, ha sido definida por la jurisprudencia.
También sostuvo que le fue vulnerado el debido proceso, por cuanto que no se aplicó el principio de favorabilidad, «como una forma de favorecer al implicado en caso de duda», sugiriendo en su argumentación que se aplicó la interpretación menos favorable, cuando las fuentes aplicables al caso generaban dudas que debieron interpretarse a su favor.
Finalmente, sostuvo que se le vulneró el debido proceso, toda vez que las sentencias de primera y segunda instancia interpretaron equivocadamente el artículo 204 del Acuerdo 23 de 2001 expedido por el Concejo de Fusagasugá, dándole «mayor importancia al derecho adjetivo o procedimental que al derecho sustancial», y sugirió que el derecho sustancial para su caso consiste en la aplicación de los contenidos normativos de los artículos 184 de la Ley 136 de 1994 y 34 de la Ley 734 de 2002, que regulan el derecho de los concejales a capacitarse.
4.2. En lo que respecta a la vulneración del derecho a la defensa
El recurrente consideró vulnerado su derecho a la defensa, por cuanto en la sentencia se tuvo en cuenta el Acuerdo Municipal 23 de 2001, mencionado en precedencia, el cual el accionante de la demanda de pérdida de investidura no había alegado como norma violada, razón por la que consideró que el juez adecuó las pretensiones del demandante, desconociendo, así, el principio de congruencia, consistente en que «no podrá condenarse al demandando (…) por causa diferente a la invocada [en la demanda]».
Adicionalmente, consideró que se vulneró el derecho de defensa, toda vez que no se tuvo en cuenta la ausencia de responsabilidad que se configuraba en el caso concreto, en tanto que como concejales le dieron aplicación a un acto administrativo que gozaba de presunción de legalidad.
Finalmente, adujo que se vulneró el derecho de defensa en tanto que no se hizo mención expresa a los argumentos expuestos por él ni a los expresados por el Ministerio Público, los cuales, si se hubieran analizado, habrían llevado a que la decisión no hubiera sido la de decretar su pérdida de investidura.
4.3. Trámite del recurso extraordinario de revisión
Mediante auto del 10 de febrero de 2016, el magistrado sustanciador de la época decidió rechazar el recurso extraordinario especial de revisión formulado en contra de la sentencia de 7 de diciembre de 2005, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo, debido a que consideró que el solicitante no debió acudir a las causales contempladas en el artículo 17 de la Ley 144 de 1994, en la medida en que lo allí contemplado era aplicable únicamente a la acción de pérdida de investidura de los congresistas.
Agregó que «dicha falencia daría lugar a la inadmisión del recurso materia de estudio, con base en el artículo 189 del C.C.A., debido a la no indicación precisa y razonada de la causal en que se funda (…). No obstante, como el recurso fue interpuesto por fuera del término, entonces será rechazado (…)»
La anterior decisión de rechazo fue impugnada por el recurrente. Mediante auto de 7 de marzo de 2016 fue negado por improcedente el recurso de reposición y, en subsidio, el de apelación, pero, en su lugar, fue concedido el recurso de súplica.
A través de auto de 6 de febrero de 2018 proferido por la Sala Catorce Especial de Decisión, se revocó la decisión de rechazo del recurso extraordinario especial de revisión que había sido proferido el 10 de febrero de 2016. En su lugar, se dispuso devolver...
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