Sentencia nº 73001-23-33-000-2015-00131-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 28 de Noviembre de 2018
| Fecha | 28 Noviembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
C onsejero ponente : GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Bogotá D. C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 73001-23-33-000-2015-00131-01(1380-16)
Actor: MARÍA ELVI A CAMARGO DE RAMÍREZ
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Y DEPARTAMENTO DEL TOLIMA
Asunto: Fallo ordinario - CPACA - Sanción moratoria
Decide la Sala el recurso de apelación int erpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 12 de febrero del 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las súplicas de la demanda y condenó en costas a la parte demandante .
I. ANTECEDENTES
Pretensiones
La señora M.E.C. de R. en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del CPACA, pidió la nulidad del acto administrativo ficto negativo, que se configuró con motivo de no haber dado respuesta al derecho de petición de 18 de septiembre de 2013, mediante el cual solicitó a la entidad accionada el reconocimiento y pago de sus cesantías parciales.
Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, a título de restablecimiento del derecho pidió que se ordene a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio que reconozca y pague a la demandante la suma de $50.094.457 por concepto de sanción moratoria generada a partir del 3 de septiembre de 2011 hasta el 10 de septiembre de 2013.
Por último, pidió que la sentencia sea proferida de conformidad con el artículo 192 del CPACA.
Hechos
La demandante radicó ante el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio solicitud de reconocimiento de cesantías parciales el 27 de mayo de 2011 mediante radicado «2011-CES-016588, prestación que fue reconocida mediante resolución 01510 de 22 de marzo de 2013, pero pagada solamente hasta el 11 de septiembre de 2013» (f. 10).
Dijo que de acuerdo con los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006 que modificó la Ley 244 de 1995, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio regional Tolima, tenía un plazo de 65 días para reconocer y pagar la prestación de acuerdo a la fecha de radicación aludida en el párrafo anterior y como quiera que fue pagada el 11 de septiembre de 2011 se generó una sanción moratoria «desde el 3 de septiembre de 2011 hasta el 10 de septiembre de 2013, en total 728 días a razón sesenta y ocho mil ochocientos once pesos ($68.811) diarios sobre un salario mensual de dos millones sesenta y cuatro mil trescientos treinta pesos ($2.064.330), para un total de cincuenta millones noventa y cuatro mil cuatrocientos cincuenta y siete pesos ($50.094.457).
Normas violadas y concepto de violación
Como norma violadainvocó la Ley 1071 de 2006, que modificó la Ley 244 de 1995.
Como concepto de violación dijo que la Ley 244 de 1995 estableció la sanción moratoria por la demora en el pago de las cesantías, la cual se hizo extensiva a las cesantías parciales mediante la Ley 1071 de 2006.
En este caso se generó una demora en el pago de las cesantías parciales y por lo tanto concluyó que se le debe pagar a la demandante la sanción moratoria.
Contestación de la demanda
El departamento del Tolima contestó la demanda y se opuso a las pretensiones.
Realizó el análisis normativo frente a la sanción moratoria y señaló que la misma se contabiliza a partir de la firmeza del acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías, cuando no se interpongan recursos contra el mismo, cuando se renuncie expresamente a ellos o cuando los recursos interpuestos se hayan decidido, de conformidad con el artículo 62 del CCA.
En los eventos en que la administración no se pronuncie o se pronuncie de manera tardía frente a la solicitud del pago del auxilio de cesantía, dicha situación, salvo los casos previstos por la ley para su retención, no exime de la sanción moratoria correspondiente a un día de salario por cada día de retraso.
Expresó que existe un régimen especial de los docentes en lo atinente a prestaciones sociales como cesantías y primas y, en materia de seguridad social, sobre el reconocimiento y pago de pensiones y atención en salud.
Señaló que ese régimen especial establecido en la ley, les permite gozar de pensión gracia, pensión de jubilación y salario, en algunas circunstancias sin retirarse del servicio, por lo que consideró que el análisis realizado por a quo frente a la indemnización moratoria por el no pago oportuno de cesantías parciales o definitivas establecida en la Ley 244 de 1995 y subrogada por la Ley 1071 de 2006 no le es aplicable al personal docente.
Como excepciones invocó las siguientes:
(i) De mérito, consistentes en la falta de causa jurídica o legal para pretender la nulidad del acto administrativo acusado, cobro de lo no debido y la inexigibilidad de la sanción moratoria frente al departamento del Tolima; (ii) prescripción trienal, y (iii) la genérica.
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio en su escrito de contestación señaló que se opone a las súplicas de la demanda por cuanto el acto demandado se ajustó a derecho, ya que la prestación fue reconocida en debida forma de conformidad a la ley, aclarando que esa aludida mora no es imputable a esta entidad accionada por cuanto no participó en la expedición del acto de reconocimiento y pago de prestaciones sociales, dado que la Ley 962 de 2005 y el Decreto 2831 de 2005 indican que quien debe hacer ese reconocimiento y pagar las cesantías de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es la respectiva Secretaría de Educación.
Dijo que se debe tener en cuenta la Ley 244 de 1995 la cual está modificada por la Ley 1071 de 2006, en lo atinente al término de 45 días con que cuenta la entidad pagadora a partir de la ejecutoria del acto administrativo para hacer el pago efectivo de la prestación.
Enfatizó que el reconocimiento de la sanción moratoria no es competencia del Ministerio de Educación Nacional y que el régimen jurídico y las facultades que le asisten a esta entidad no permiten el reconocimiento y pago de la indemnización solicitada por la señora M.E.C. de R., por cuanto acceder a lo pretendido en esta demanda es ir en contra del ordenamiento jurídico y en detrimento del patrimonio de la nación.
Expuso que los docentes tienen un régimen especial y diferente, contenido en la Ley 91 de 1989, modificado por la Ley 812 de 2003, en el cual no está prevista la sanción moratoria por la supuesta tardanza en el pago de cesantías parciales o totales.
Refirió que el Decreto 2831 de 2005 es norma de carácter especial que reglamentó el inciso 2 del artículo 3 y el numeral 6 del artículo 7 de la Ley 91 de 1989 y el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, reglamento exclusivo para el trámite de solicitudes de reconocimiento de las prestaciones sociales de los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en el cual se determinan las etapas, términos y demás formalidades para este efecto. Concluyó que todas las solicitudes de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de docentes afiliados al fondo no podrán sujetarse a otro procedimiento, siendo para el caso correspondiente a las cesantías el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 que le impone a FONPREMAG la obligación del pago.
Agregó que la demandante prestó sus servicios al ente territorial en vigencia de la Ley 91 de 1989 por lo que la normatividad que se le debe aplicar es el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 numeral 3 literal A.
Como excepciones invocó la prescripción, la inexistencia de la vulneración de principios legales y la falta de legitimación por pasiva.
Sentencia apelada
El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 12 de febrero de 2016, negó las súplicas de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.
El a quo analizó ampliamente el marco normativo y jurisprudencial sobre las cesantías y la sanción moratoria a docentes concluyendo que las pretensiones elevadas por la demandante deben ser denegadas como quiera que la sanción solicitada no puede ser reconocida por carecer de fundamentos jurídicos y normativos para ello.
Lo anterior lo expresó de la siguiente manera:
«En conclusión y de acuerdo con los argumentos esbozados con anterioridad, los cuales han conducido a la Sala a replantear la interpretación que sobre el tema de la sanción moratoria por el no reconocimiento y pago oportuno de las cesantías a los docentes para hacerla más acorde a los principios, valores y garantías fundamentales, la Sala considera que las pretensiones elevadas por la parte actora deben ser denegadas, como quiera que la sanción moratoria solicitada no puede ser reconocida por carecer de fundamentos jurídicos y normativos para ello.» (Folios 120 vuelto y 121).
Por lo tanto, determinó que la accionante no tiene derecho a la sanción reclamada.
Apelación
El apoderado de la demandante en su escrito de apelación manifestó que no está de acuerdo con la sentencia recurrida.
Señaló que el objeto de la demanda fue que se declarara la nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo, con ocasión de la falta de respuesta al derecho de petición elevado el 18 de septiembre de 2013, mediante el cual se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la demora en dicha petición a la actora y que se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías.
La acción se inició con fundamento en la Ley 1071 de 2006 que modificó la Ley 244 de 1995.
Dijo que la entidad demandada no se opuso a que estas normas no se aplicaban a los docentes sino que la oposición la centró en afirmar que esas leyes solo procedían respecto de los...
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