Sentencia nº 25000-23-26-000-2003-00180-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 26 de Noviembre de 2018
| Fecha | 26 Noviembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS
Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-26-000-2003-00180-01(31317)
Actor: B.S.A.
Demandado: NACIÓN - CONGRESO DE LA REPÚBLICA
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Tema: Hecho del legislador.
Subtema 1. A. del daño.
Subtema 2. Enriquecimiento sin justa causa.
Sentencia: Rechaza.
La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia desestimatoria proferida el seis (6) de abril de dos mil cinco (2005), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SÍNTESIS DEL CASO:
La sociedad demandante canceló lo correspondiente a la Tasa Especial por Servicios Aduaneros (“TESA”), establecida en los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, los cuales fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-992 de 19 de septiembre de 2001, decisión que tenía efectos hacia futuro en tanto que la misma Corte no le confirió efectos retroactivos. En el ejercicio de la acción de reparación directa, solicita que se declare la responsabilidad administrativa y patrimonial de la Nación-Congreso de la República por el supuesto daño antijurídico causado por esas normas, que hace consistir en lo pagado por concepto de esa tasa y que, a título indemnizatorio, se le devuelvan dichas sumas, con los respectivos intereses.
ANTECEDENTES:
2.1. La demanda.
El trece (13) de enero de dos mil tres (2003), B.S., en ejercicio de acción de reparación directa, presentó demanda, en contra de LA NACIÓN- Congreso de la República, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
Que se declare responsable a la Nación, por el daño causado a BAYER S. A., por la expedición y aplicación de unas normas abiertamente inexequibles, como son los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2000, que crearon la obligación de liquidar y pagar la Tasa Especial por Servicios Aduaneros.
Que se repare el daño causado a B.S.A., ordenando la devolución de lo que mi poderdante tuvo que pagar por la TESA en sus declaraciones de importación presentadas del 1o. de enero al 25 de octubre de 2001, suma equivalente a [sic] Novecientos Seis Millones Ochocientos Cincuenta Mil Cincuenta y Seis Pesos ($906,850,056.00)”.
2.2. Trámite procesal relevante.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca inadmitió la demanda, con auto del 27 de febrero de 2003, el cual fue recurrido en reposición por la accionante. La demanda fue admitida finalmente con auto del 12 de junio de 2003.
LA NACIÓN - Congreso de la República contestó la demanda. Afirmó como ciertos los hechos enunciados en el libelo introductorio, salvo en cuanto afirmó que la TESA era un “tributo ilegítimo”, lo cual consideró que era sólo “una apreciación de la parte actora”, que debía ser probada en el proceso. Propuso las excepciones de inexistencia de la obligación reclamada y buena fe exenta de culpa grave o dolo. Además, llamó en garantía al Ministerio de Hacienda y/o a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (“DIAN”).
Con auto del 21 de enero de 2004, el a quo negó el llamamiento en garantía solicitado por la demandada, pero vinculó al Ministerio de Hacienda y a la DIAN como litisconsortes facultativos.
La DIAN contestó la demanda, a través de escrito en el que se opuso a la las pretensiones y propuso excepción de indebida integración del litisconsorcio. Argumentó que no realizó ningún hecho, omisión u operación administrativa, que hubiera causado perjuicio a la demandante con ocasión de la TESA. Añadió que la DIAN estaba obligada a cumplir la ley, por lo que las Administraciones de Aduanas se limitaron a aceptar “[…] las declaraciones y ordenaron los levantes correspondientes […]”.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (“Ministerio de Hacienda”) contestó la demanda, en los mismos términos de la contestación de la DIAN.
Agotado el periodo probatorio, el Tribunal corrió traslado a las partes para alegar de conclusión.
La sociedad actora, en sus alegatos de conclusión, puso de presente que la Sala de Descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en varias providencias, había reconocido que era posible endilgar responsabilidad al Congreso por el daño derivado de la promulgación de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2001, puesto que la declaración de inconstitucionalidad evidenciaba que el Congreso no había cumplido sus deberes funcionales. Agregó que el legislador no había observado los requisitos para la configuración del tributo, que calificó como tasa, ni la forma en que el gravamen se vinculaba a ellos, ya que la tarifa no se estableció en función del servicio, sino que solamente tomó en cuenta el FOB del bien importado. Además, afirmo que, durante el tiempo que estuvo vigente la tasa, los contribuyentes tuvieron que pagar dicho tributo inconstitucional, para poder legalizar el trámite de sus importaciones, por lo que se impuso una carga más gravosa que los importadores no estaban en la obligación de soportar; carga que era contraria a la Constitución y, en ese sentido, le causó un daño especial, en tanto excedió el sacrificio común que deben soportar los ciudadanos.
La DIAN presentó alegatos de conclusión, en los que reiteró lo argumentado en la contestación de la demanda.
El Congreso de la República, el Ministerio de Hacienda, y el Ministerio Público guardaron silencio.
2.3. Sentencia apelada.
La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia del seis (6) de abril de dos mil cinco (2005), en la que resolvió:
“ PRIMERO : Se deniegan las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: No se condena en costas”.
2.4. Trámite de segunda instancia.
La demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia.
Una vez fue admitido el recurso de alzada y se corrió traslado para alegatos, la DIAN presentó alegatos de conclusión.
La firma accionante reiteró, en sus alegatos, lo argumentado en etapas previas del proceso.
El Congreso de la República, el Ministerio de Hacienda y el Ministerio Público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES:
3.1. Presupuestos de la sentencia de mérito.
3.1.1.- Esta Sala es competente para desatar el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, por razón de la cuantía, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998.
3.1.2.- Se pretende la reparación del daño causado con la expedición de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2001, en ejercicio de la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del CCA-. Según el artículo 136.8 ejusdem, el término de caducidad debe contarse a partir del día siguiente al del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa que dio origen al daño reclamado. En este caso, la ley fue declarada inexequible con la sentencia C-922 del diecinueve (19) de septiembre de dos mil uno (2001), la cual fue notificada por edicto el veinticinco (25) de octubre de ese año. La demanda fue presentada el trece (13) de enero de dos mil tres (2003). En consecuencia, la demanda fue radicada dentro del término de dos (2) años, previsto en la norma procesal.
3.1.3.- La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo. B.S. está legitimada en la causa por activa, por ser la persona jurídica que afrontó el pago de la TESA, que luego fue declarada inexequible. El Congreso de la República está legitimado en la causa por pasiva, toda vez que la parte actora le endilga como causa de su daño la expedición de los artículos 56 y 57 de la Ley 633 de 2001.
3.2. Análisis de la Sala sobre la antijuridicidad del daño.
3.2.1.- El a quo analizó el presente asunto bajo el régimen de daño especial por desequilibrio de las cargas públicas, debido a que el daño había sido ocasionado en ejercicio de una actividad legítima. Afirmó que no se presentó un daño antijurídico, ya que la Corte no confirió efectos retroactivos al fallo invocado por la accionante, y la norma en la que se fundó gozaba de presunción de legalidad, por lo que debía ser acatada y cumplida, por lo que los pagos efectuados por la actora constituían hechos consolidados válidos.
3.2.2.- La sociedad apelante se opuso al análisis de antijuridicidad realizado en primer grado, argumentando que: (i) el Congreso de la República es una “autoridad pública” y, por lo tanto, el artículo 90 de la Constitución se aplica a supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado legislador; (ii) la sociedad hizo unos pagos en cumplimiento de una ley que fue declarada inexequible, de modo que el Estado no tiene derecho a retener lo recaudado, porque no prestó el servicio que la tasa pretendía recaudar; (iii) “[l]os contribuyentes tienen el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos de justicia y equidad, lo cual de ninguna manera puede significar pagar tributos contrarios a la Constitución”; (iv) se presentó un rompimiento del principio de igualdad de las cargas públicas, ya que, mientras a los ciudadanos se les exigió pagar tributos acordes a la Constitución y a la ley, los importadores tuvieron que pagar tributos inconstitucionales, lo que constituye una carga anormal; y, (v) se generaría un enriquecimiento injustificado del Estado, en caso de que no se devolviera lo recaudado con violación la Constitución.
3.2.3.- Frente a lo anterior, la DIAN manifestó su conformidad con la sentencia del Tribunal, por cuanto el pago realizado por la demandada, tenía...
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