Sentencia nº 25000-23-41-000-2015-00645-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 19 de Noviembre de 2018
| Fecha | 19 Noviembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: H.S.S. (E)
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de noviembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-41 -000 -2015-00645 -01 (AP )
Actor: SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE LAS CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR
La Sala decide los recursos de apelación oportunamente interpuestos por el Sindicato Nacional de Trabajadores de las Cajas de Compensación Familiar -SINALTRACOMFA- y por la Superintendencia del Subsidio Familiar -en adelante, la Superintendencia-contra la sentencia de 6 de octubre de 2016, proferida por la Sección Primera -Subsección A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca -en adelante Tribunal-, por medio de la cual se concedió parcialmente el amparo de los derechos colectivos invocados en la demanda.
I.- ANTECEDENTES
I.1. SINALTRACOMFA, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y reglamentada en la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, solicitó la protección de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, presuntamente vulnerados por la Superintendencia, con ocasión de la intervención a la Caja de Compensación Familiar de Barrancabermeja -CAFABA-.
I.2. Como hechos relevantes de la demanda, manifestó que:
1º. La Superintendencia, mediantela Resolución 0038 de 28 de enero de 2008, resolvió intervenir la administración de CAFABA y suspender en el ejercicio de sus funciones al Consejo Directivo. En consecuencia, designó un Agente Especial para ejercer las funciones de dicho órgano.
2º. Durante la intervención se registraron las siguientes pérdidas: en el año 2010 el Programa de Salud EPS-S presentó un déficit de $2.701'274.000.oo, y al término del año 2011, la gestión de dicha EPS-S registró pérdidas por valor de $15.783'411.000.oo, distribuidas en la EPS-S Zona Atlántico, con pérdidas por valor de $11.888'973.000.oo y la EPS-S Zona Santander en cuantía de $3.894'438.000.
3º. También se presentaron las siguientes anomalías:
Falta de programación y organización en la contratación de personal e inobservancia de los procedimientos establecidos por la gerencia de la EPS S zona norte;
Facturas duplicadas;
En el año 2010 se asumió el costo de facturas de años anteriores: $210'759.722.oo del Departamento del Atlántico y $312'377.013.oo del Departamento de Santander;
Facturas sin sello de auditoría médica;
Costos sin soporte de la EPS-S zona norte;
Contabilización de ingresos superiores al valor real girado por Asopagos, desde junio de 2010 y hasta el primer trimestre del año 2011;
I. por restitución de usuarios frente a los registrados y atendidos por las Cajas de los municipios de Baranoa y S., siendo afectada la Caja sin recibir ingresos.
4º. En el «Informe de la Visita de Carácter Ordinario practicada a la Caja de Compensación Familiar de Barrancabermeja CAFABA» de 15 de junio de 2012, se recogen los cuestionamientos realizados por la Jefe de Control de Gestión Interna de CAFABA, quien, mediante escrito de 31 de mayo de 2012, cuestionó los motivos por los cuales se dejaron avanzar los resultados negativos del programa de la EPS-S, haciendo explícita la falta de control por parte de la Superintendencia ante la crisis que venía presentando dicha Caja de Compensación.
5º. A pesar de que el director administrativo que había sido nombrado por la Superintendencia el 17 de febrero de 2012, fue destituido 6 días después, ejecutó actos tales como la celebración de varios contratos laborales, sin la anuencia de CAFABA.
6º. La Contraloría General de la República, en desarrollo de su Plan General de Auditoria 2012, realizó auditoría a CAFABA, la cual dio como resultado hallazgos fiscales y penales.
I.3. Como fundamentos de la demanda indicó que:
La Superintendencia es responsable de la vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda, por omisión en el cumplimiento de su deber de vigilancia y control sobre el Agente Especial designado en el proceso de intervención de CAFABA.
Igualmente, es responsable, por no reportar oportunamente a la Superintendencia Nacional de Salud la información necesaria para realizar la inspección, vigilancia y control sobre la EPS de la Caja de Compensación, con el fin de evitar los malos manejos de sus programas.
I.4. Pretensiones
« 1. Qué se declare que durante la intervención a la Caja de Compensación familiar de Barrancabermeja CAFABA, realizada mediante Resolución N.0038 de 28 de enero de 2008, la Superintendencia de Subsidio Familiar vulneró los derechos colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público.
2. Que se ordene a la Superintendencia del Subsidio Familiar restituir las cosas al estado anterior en que se encontraba la Caja de Compensación Familiar de Barrancabermeja CAFABA antes de la intervención, retribuyendo o indemnizando a la Caja con el pago de la suma de dinero equivalente a las pérdidas que sufrió el programa de salud EPS-S.
3. Que se adopten las medidas necesarias para restituir el estado financiero en que se encontraba la Caja de Compensación antes de la intervención de la Superintendencia de Subsidio Familiar.
4. Que se adopten las demás medidas necesarias para proteger los derechos colectivos, conforme al artículo 34 de la Ley 472 de 1998 ».
I.5. Admisión de la demanda y contestaciones
I.5.1. El Tribunal admitió la demanda en auto de 25 de marzo de 2015, ordenó notificar a la Superintendencia y vinculó a la Contraloría General de la República, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 472.
I.5.2. La Contraloría General de la República procedió a contestar la demanda y se opuso a que se declare su responsabilidad en la violación de los derechos alegada por el actor, en razón a que su actuación en el asunto objeto de litigio se efectuó dentro del marco legal de sus competencias.
Manifestó que, practicó auditoría a la administración de los recursos parafiscales puestos a disposición de CAFABA, así como sobre los resultados de su gestión en la administración, asignación, distribución y ejecución de dichos recursos.
Al respecto, puntualizó que se establecieron 34 hallazgos administrativos, de los cuales 6 corresponden a hallazgos con alcance fiscal por $1.302,12 millones; 15 tienen posible alcance disciplinario, 4 posible incidencia penal y 1 dirigido a indagación preliminar.
I.5.3. La Superintendencia del Subsidio Familiar rindió un informe sobre las gestiones adelantadas tendientes a lograr el equilibrio de CAFABA. Narró que se depuró la información de las empresas vinculadas a la Caja, del número de trabajadores afiliados y de los afiliados, por lo que para los años 2010 a 2014 se presentó una afiliación constante de empresas del 19.02%.
Aludió a una serie de cuadros de indicadores de gestión, en los cuales se reflejan, entre otros factores, lo recaudado por concepto de aportes, el subsidio monetario entregado, el incremento del patrimonio, el aumento de los servicios de recreación y del subsidio de desempleo, los resultados del Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante y la adquisición de un predio para el funcionamiento del Instituto Técnico y créditos otorgados.
Anotó que, la situación que se presentó en el año 2011 en el sector de la salud en todo el país afectó el servicio de salud que prestaba CAFABA, al punto de aceptarse su retiro de la administración del régimen subsidiado en el mes de diciembre, lo que condujo a que se adelantara el proceso de liquidación y la toma de posesión del programa de EPS-S, a partir de julio de 2012.
Resaltó que, a raíz de la situación presentada con la EPS-S, solicitó acompañamiento de la Contraloría General de la República en el año 2011, pero no fue concedido.
Puso de presente que, elevó petición ante la Superintendencia Nacional de Salud para que se revocara la habilitación de CAFABA y a la Procuraduría General de la Nación para que se investigara al gerente del programa de salud del régimen subsidiado.
Por último, expresó que el Superintendente del Subsidio Familiar y el Agente Especial de Intervención han adoptado todas las medidas pertinentes y necesarias para salvaguardar el patrimonio de CAFABA. Además, que la situación presentada en la Caja fue generalizada en todo el sector de la salud a nivel nacional; por lo tanto, no puede endilgársele responsabilidad por los resultados del servicio de salud de la entidad intervenida.
I.7. Audiencia de pacto de cumplimiento El 2 de junio de 2015 se celebró la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, la cual se declaró fallida, por ausencia de formulación de proyecto de pacto de cumplimiento.
II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA
La Sección Primera -Subsección A- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 6 de octubre de 2016, resolvió:
« […] PRIMERO. - DECLÁRASE PROBADA la amenaza del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público.
SEGUNDO. - AMPÁRASE el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público; en consecuencia, se dispone:
(i) ORDÉNASE a la Superintendencia del Subsidio Familiar que dentro del término de un (1) mes contado a partir de la ejecutoria de este proveído, emprenda la adopción de mecanismos administrativos de control interno y externo en la Caja de Compensación Familiar de Barrancabermeja para evitar las irregularidades que ocasionaron los detrimentos patrimoniales objeto de este medio de control.
(ii) ORDÉNASE a la Superintendencia del Subsidio Familiar y a la Contraloría General de la República que, en el marco de sus funciones Constitucionales y legales, ejerzan vigilancia y control sobre los Agentes Especiales de Intervención, A. y demás personal que tenga por...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba