Sentencia nº 11001-03-25-000-2012-00731-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 31 de Octubre de 2018
| Fecha | 31 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “ A ”
Consejero ponente : RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001 - 03 - 25 - 000 - 20 1 2 - 00 731 - 00( 2461 - 1 2 )
A ctor : ALEYDER CASTAÑEDA ÁVILA
Demandado : PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Se decide la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó A.C.Á. contra la Nación - Procuraduría General de la Nación.
Antecedentes
1.1. La demanda
1.1.1. Las pretensiones
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la señora A.C.Á., por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de los actos proferidos el 26 de agosto y el 19 de diciembre de 2008, por el viceprocurador y el procurador general de la Nación, mediante los cuales se le declaró disciplinariamente responsable y se le impusieron las sanciones de destitución e inhabilidad por el término de 10 y 11 años para desempeñar cargos públicos, respectivamente.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se condene a la entidad demandada a pagar a su favor el valor de los salarios dejados de percibir como alcaldesa, para el período comprendido entre el 10 de julio y el 31 de diciembre de 2007, durante el cual estuvo suspendida del cargo; asimismo, que se reconozca, a título de perjuicios morales, la suma equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, producto del daño sufrido a causa de la sanción disciplinaria; de igual manera, solicitó condenar a la entidad al pago del daño emergente, en el equivalente a los costos y gastos en que tuvo que incurrir para hacer frente al proceso e incoar la acción judicial, de acuerdo con lo establecido en los artículos 176 y 178 del Código Contencioso Administrativo.
1.1.2. Hechos
Los hechos que se invocaron como fundamento de las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
Fue elegida alcaldesa del municipio de Monterrey (Casanare) para el período 2004-2007.
En el mes de octubre de 2005, se presentaron quejas anónimas ante la Procuraduría General de la Nación, en las que se le acusaba de intervenir indebidamente en la elección de funcionarios cuyo nombramiento competía al Concejo, nombrar empleados sin el cumplimiento de los requisitos de ley, contratar sin autorización del Concejo, tener relaciones con grupos al margen de la ley, celebrar indebidamente contratos y violar el régimen de contratación.
El 6 de marzo de 2007, el procurador designó a dos funcionarios para que llevaran a cabo la investigación y el 22 de ese mes y año se dio apertura al proceso; de tal decisión se le corrió traslado y se le permitió intervenir en el trámite.
El 19 de julio de 2007, se formularon los siguientes cargos: i) celebrar contratos sin autorización del Concejo durante los meses de enero y febrero de 2004, enero y mayo de 2005, octubre y mediados de noviembre de 2007, septiembre y diciembre de 2006 y el primer trimestre de 2007; ii) omitir la elaboración de los diseños necesarios para la contratación del proyecto relacionado con la utilización de la planta de tratamiento de agua potable y la construcción de la línea de conducción del sistema de acueducto del municipio, así como la falta de obtención de la autorización del propietario del predio por donde se ejecutaría la construcción de esa línea -Convenio 027 de 2005-; y iii) omitir la elaboración de los diseños para la contratación de las obras de construcción de los acueductos Guadualito, la Tigrana y Bellavista en los convenios suscritos con la empresa de servicios públicos del municipio -convenios 043 y 048 de 2005 y 003 de 2006-.
El 26 de agosto de 2008, la Viceprocuraduría General de la Nación dictó la decisión de primera instancia, mediante la cual la declaró responsable disciplinariamente y le impuso las sanciones de destitución e inhabilidad por el término de 11 años para el ejercicio de empleos públicos, contra la cual interpuso apelación; sin embargo, el procurador general de la Nación, al resolver la segunda instancia, el 19 de diciembre de 2008, tan solo revocó lo relativo al primer cargo, esto es, el de celebración de contrato sin autorización del Concejo.
Las normas que se invocaron como violadas en las decisiones sancionatorias y las que sirvieron de sustento a los cargos imputados, son los artículos 315, numeral 3, de la Constitución Política; 44 y 48, numeral 31, de la Ley 734 de 2002; 25, numerales 7 y 12, y 26, numeral 2, de la Ley 80 de 1993 y el fundamento para aducir la violación de tales disposiciones consistió en la omisión de la elaboración de los diseños para la ejecución de las obras de adecuación del acueducto de Monterrey, de las veredas de Guadualito, la Tigrana y Bellavista, la construcción de la línea de conducción del acueducto de Monterrey y la omisión de obtener el permiso por parte del propietario del predio por donde pasaría esta línea.
Aseguró que para verificar la ocurrencia de la conducta es necesario determinar el significado de la palabra «omitir» que, de acuerdo con el diccionario de la lengua española, se contrae a «abstenerse de hacer algo», lo que quiere decir que la conducta que se le imputó implicaba que tales obras no contaban con los estudios y diseños necesarios para su elaboración; sin embargo, del folio 130 del cuaderno 1, en el que obra el convenio 190 del 2 de agosto de 2005, relacionado con la optimización de la planta de tratamiento de agua potable y construcción de la línea del sistema de acueducto del municipio, se lee en su cláusula 6 que dentro de las obligaciones del ente territorial se previó la de analizar, evaluar y corregir cambios y modificaciones al diseño inicial, cuando por razones técnicas se requirieran.
Adicionalmente, el 20 de septiembre de 2005 se celebró el convenio 27 con las empresas públicas del municipio, por el cual se transfirió la suma que el departamento le entregó para ejecutar las obras descritas en el Convenio 190 y esta empresa celebró un contrato similar con la firma A&V para su ejecución.
De igual manera ocurrió con el convenio 417 que se suscribió con el propósito de construir el acueducto de las veredas de Guadualito y la Trigrana en cuya cláusula 6 se impuso al municipio la obligación de hacer una revisión a los proyectos con el fin de conceptuar sobre ajustes o modificaciones técnicas para lograr su buen desarrollo; la transferencia de fondos para cumplirlo se produjo según convenio 41 del 28 de diciembre de 2005 y las empresas públicas celebraron contrato con la firma vck para su cumplimiento. La transferencia, con el aludido efecto, pero respecto del acueducto de la vereda la Trigrana se realizó a través del convenio 43 de esa fecha y se contrató con la firma INGECONS para ejecutar la obra.
Adicionalmente, la Gobernación del Casanare y el municipio celebraron convenio 84 del 27 de enero de 2006, con el fin de transferir la suma necesaria para el acueducto veredal de Bellavista y la alcaldesa suscribió convenio con las empresas públicas, para su construcción e interventoría y, estas, a su vez, celebraron contrato con la unión temporal Bellavista, para ese efecto.
En todo caso, en el folio 677 del cuaderno 4, aparece la comunicación dirigida por el gobernador de Casanare a la Procuraduría General de la Nación, en la cual certificó que para la ejecución de tales acueductos, la alcaldesa presentó los respectivos estudios y diseños y con base en ellos se viabilizaron los aportes del departamento, se indicó el nombre de los contratistas y se aportó copia de los estudios.
Todo lo anterior, demuestra que no es cierto que se haya omitido elaborar los estudios y diseños para la ejecución de las obras; por el contrario, estos fueron presentados al banco de proyectos del departamento para estudiar su viabilidad y después de su examen y valoración fueron aprobados, pues, sin ese requisito, la Gobernación no habría realizado el desembolso para su ejecución. De no haber sido así, quien habría incurrido en falta disciplinaria, era el gobernador del departamento, por desembolsar un dinero para obras que no tenían justificación o sustento.
Pese a lo anterior, con el transcurso del tiempo y ante el crecimiento de la población a causa de la bonanza petrolera, algunos estudios resultaron cortos, y como los funcionarios a cargo fueron conscientes de esa situación, previeron que la Alcaldía podía hacer los ajustes y rediseños necesarios para el cumplimiento del objetivo principal, que consistía en dotar de agua potable a las comunidades. En efecto, un supervisor le advirtió que los estudios presentados a la Gobernación para la optimización de la planta de tratamiento y líneas de conducción de acueducto eran deficientes y sin embargo, la alcaldesa insistió en obtener colaboración por parte del ente territorial; sin embargo, el testigo no consideró que la ejecución de tales trabajos era consecuencia de una orden dada por el Tribunal Administrativo del Casanare, en una acción popular.
Precisamente, producto de la acción popular se requirió, en reiteradas oportunidades, a la Alcaldía y a la Gobernación para que cumplieran la orden judicial, so pena de ser sancionados por desacato; por ello, y como estaban advertidas las falencias de los estudios, se hicieron rediseños y se solicitó el aporte a la Gobernación para lograr la ejecución de la totalidad de la obra y ello se materializo a través del convenio 0331 del 22 de septiembre de 2006.
Finalmente, el otro reproche formulado por su conducta consistió en no haber obtenido la autorización por parte del propietario del inmueble por donde se iba a instalar la tubería para el aludido acueducto; sin embargo, ese cargo carece de sustento, pues,...
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