Sentencia nº 11001-03-15-000-2018-02387-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 31 de Octubre de 2018
| Fecha | 31 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
C onsejera ponente : STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02387-00 (AC)
Actor: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA, CAR
Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SALA PLENA
Temas: Tutela contra providencia judicial proferida por una Alta Corporación. Nulidad y restablecimiento del derecho contra acto administrativo que ordena suspensión de actividades de explotación minera. Improcedencia por no cumplirse el requisito de la subsidiariedad
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA
La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR), contra de la Sección Tercera de esta Corporación, en la que pide el amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, vulnerados, supuestamente, con la decisión de única instancia proferida por la Sala Plena el 12 de julio de 2017, en el marco del trámite judicial de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el Nº 11001032600020010005001, en la que declaró la nulidad de la Resolución Nº 311 de 27 de febrero de 2001, la cual había ordenado la suspensión inmediata de la actividad minera desarrollada por la Sociedad Constructora Palo Alto & Cía. S. en C, en el municipio de La Calera, Cundinamarca.
ANTECEDENTES
Hechos
Del expediente se tienen como hechos relevantes los siguientes:
El 27 de febrero de 2001, la CAR mediante Resolución Nº 311, ordenó la suspensión provisional e inmediata de la actividad de extracción minera que efectuaba la sociedad Constructora Palo Alto & Cía. S. en C., en un yacimiento de materiales de construcción ubicado en el predio Las Lomitas, en el municipio de La Calera, Cundinamarca, cuya explotación se desarrollaba en virtud de las licencias de explotación o títulos mineros Nº 16.569 y Nº 16.715, otorgados por el Ministerio de Minas y Energía en el año 1993.
Lo anterior, al encontrar que el predio en el que se ejercía la explotación minera no era compatible para la actividad extractiva, pues la sociedad no cumplió con las condiciones que le fueron impuestas en el Plan de Manejo y Restauración Ambiental aprobado mediante Resolución Nº 421 de 1997, según el cual, cualquier actividad extractiva que se realizara sobre estos predios debía garantizar el manejo y restauración del medio ambiente en la zona. Dicho incumplimiento fue constatado mediante una visita técnica cuyos resultados se consignaron en el informe Nº DSC-17 de 25 de enero de 2001.
El 3 de julio de 2001, la sociedad Constructora Palo Alto & Cía. S. en C. presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con la finalidad de que se declarara la nulidad de la Resolución Nº 0311 de 27 de febrero de 2001 y, en consecuencia, se le permitiera continuar con los trabajos de explotación de materiales de construcción y demás actividades inherentes a las licencias de explotación de las que era titular.
El trámite judicial, por importancia económica, fue resuelto por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 12 de julio de 2017, en la que se declaró la nulidad de la Resolución Nº 311 de 27 de febrero de 2001, al encontrar que vulneró el debido proceso pues impuso la medida provisional de suspensión de las actividades de explotación minera sin determinar la duración de la misma, contrariando lo dispuesto en el artículo 188 del Decreto 1594 de 1984.
La autoridad judicial demandada condenó a la CAR a pagar a la sociedad Constructora Palo Alto & Cía. S. en C., las utilidades netas dejadas de percibir como consecuencia de la medida de suspensión preventiva de la actividad de explotación minera desde el 5 de marzo de 2001, hasta el 16 de julio de 2003, periodo comprendido entre la notificación de la resolución demandada y la ejecutoria del fallo de acción popular proferido por la Sección Quinta de esta Corporación, en el que se ordenó a la sociedad Constructora Palo Alto & Cía. S. en C ejecutar las actividades necesarias para dar cabal cumplimiento al Plan de Manejo y Restauración Ambiental ordenado por la Resolución Nº 0421 de 17 de marzo de 1997, antes mencionado.
Los consejeros S.C.D.d.C. y J.O.S.G. presentaron salvamento de voto. La consejera S.C.D.d.C. aseguró que la decisión de la Sala Plena “i)es infundada, en cuanto equivocadamente sujetó la adopción de la medida preventiva al procedimiento sancionatorio y desconoció abiertamente la duración definida para la medida preventiva adoptada; ii) hace caso omiso de los mandatos constitucionales relativos a la protección del medio ambiente, la prevención y control de los factores de deterioro ambiental, la reparación del daño y la interdicción absoluta de reconocer eficacia a los derechos en contra de la función social, ecológica y iii) pasa por alto el principio de congruencia”.
Así mismo, el consejero J.O.S.G. manifestó que se apartaba de la decisión mayoritaria, pues consideró que no había lugar a declarar la ilegalidad del acto administrativo demandado ni a la reparación ordenada, teniendo en cuenta que el procedimiento del Decreto 1594 de 1984 y el artículo 84 de la Ley 99 de 1993 no fija expresamente un periodo o término en el que se debe imponer la medida preventiva y porque tampoco se comprobó que se hubieran superado las causas que originaron la suspensión para levantarla.
El consejero G.S.L. aclaró su voto en el sentido de indicar que aun cuando comparte la decisión, considera que el argumento del desconocimiento del requisito contenido en el artículo 188 del Decreto 1594 de 1984, no es suficiente para fundamentar la nulidad del acto acusado, pues también se debía verificar si la infracción de la normatividad ambiental había cesado.
El 6 de octubre de 2017, el tercero interviniente C.A.M.G. elevó solicitud de aclaración y complementación de la sentencia de 12 de julio de 2017, la cual fue resuelta mediante auto de 7 de diciembre de 2017, en el sentido de negarla. Posteriormente, mediante memorial presentado el 18 del mismo mes y año, presentó recurso de reposición en contra este auto el cual fue negado en auto de 6 de abril de 2018.
2. Fundamentos de la acción
La entidad administrativa accionante sostiene que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de defensa, con la emisión de la sentencia de única instancia de 12 de julio de 2017, dentro del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el Nº 11001032600020010005001, pues incurrió en los siguientes defectos:
Defecto sustantivo, ya que realizó una indebida adecuación de la norma teniendo en cuenta que el artículo 188 del Decreto 1594 de 1984, es aplicable a las medidas sanitarias preventivas relacionadas con la captación, aprovechamiento, disposición de aguas y vertimientos, y no a la extracción minera, como en el asunto bajo estudio.
En este sentido, aseguró que la medida preventiva fue dictada en virtud de las facultades conferidas a la CAR por la Ley 99 de 1993 y no del Decreto 1594 de 1984, por lo que no requería formalismos especiales.
Defecto procedimental, al haber dado trámite de nulidad y restablecimiento del derecho sobre un acto que no es enjuiciable, ya que se trata de una medida preventiva contemplada en el artículo 85 de la Ley 99 de 1993, la cual, según afirmó, es un acto administrativo de trámite o preparatorio, que de conformidad con el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo no es susceptible de recursos “y por lo tanto tampoco tendrían posibilidad de acción contra los mismos”.
Indicó que en la sentencia de 25 de noviembre de 2007, Sección Primera, Exp. Nº 2001-0922, C.R.E.O. de L.P., que desarrolló un caso similar resolvió que: “como quiera que lo que contiene es una medida preventiva ambiental y ordena a la unidad administrativa competente iniciar de inmediato el proceso sancionatorio sobre los hechos encontrados, es claro que se está ante un acto administrativo de trámite y preparatorio respecto de los actos que resultaron del procedimiento sancionatorio, y que respecto de los actos que resultaron del procedimiento sancionatorio y que por lo mismo decidieron el fondo del mismo. Por consiguiente, no hace parte del acto administrativo definitivo sancionatorio, y no es susceptible de ser enjuiciado individualmente considerado en cuanto hace a la orden de suspensión inmediata de las referidas actividades, pues con esa orden crea una situación jurídica provisional que es definida en la decisión que resulte del proceso sancionatorio”.
En este sentido sostuvo que la Sección Tercera de esta Corporación vulneró su derecho de defensa teniendo en cuenta que “separó todas las decisiones propias de un procedimiento sancionatorio para individualizar actuaciones que eran de mero trámite y darle el carácter de actos recurribles y enjuiciables ante la jurisdicción”.
Indicó que la sentencia objeto de reproche constitucional contraría el principio de no regresividad en materia ambiental, teniendo en cuenta que la medida preventiva buscaba evitar la degradación del medio ambiente y, por tanto, no debía imponérsele el cumplimiento de formalismos, lo que, en su sentir, conlleva que se valide la actuación irregular de la sociedad que realizaba la explotación minera ordenando su reparación, dejando de lado su responsabilidad frente a la protección del medio ambiente.
Frente a la exigencia de determinar el plazo de la medida cautelar aseguró que este fue debidamente establecido en el acto administrativo demandado, pues se indicó que la suspensión iría hasta que se tuviera certeza de que no existiera peligro de daño grave e irreversible a los recursos naturales y al medio ambiente. Al respecto, citó el salvamento de voto presentado por la Consejera...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba