Auto nº 25000-23-26-000-2010-00068-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 22 de Octubre de 2018
| Fecha | 22 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Magistrado p onente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS
Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00068-01(43346)
Actor: E.P.S. SANITAS S.A.
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Remite por competencia - Nulidad insubsanable
Estando el proceso para proferir decisión de fondo, a ello procedería el Despacho si no se observara una situación que puede generar nulidad de la actuación por falta de jurisdicción, la cual pasa a estudiarse.
ANTECEDENTES
La demanda y el trámite procesal
El dieciséis (16) de febrero de dos mil diez (2010), la E.P.S. Sanitas S.A. presentó escrito de demanda, en ejercicio de la acción de reparación directa, contra la Nación - Ministerio de la Protección Social, con el propósito de que: (i) se declare administrativa y patrimonialmente responsable a la demandada por los perjuicios causados por el daño especial que se generó por el desequilibrio económico injustificado en virtud de la financiación provista al Sistema General de Seguridad Social en Salud, por el tiempo transcurrido entre la prestación del servicio y reembolso realizado por el Fosyga por esos servicios; (ii)se le condene al pago de perjuicios materiales, demostrados dentro del proceso, los que se estimaron en ochocientos cincuenta y cuatro millones ochenta y cinco mil novecientos veintiún pesos ($854.085.921), con sus respectivos intereses moratorios.
Como fundamentos de hecho de sus pretensiones, la parte actora expuso lo siguiente:
“ La Corte Constitucional planteó como mecánica garantista del derecho constitucional tutelado que las EPS debían cumplir las órdenes impartidas en las acciones de tutela y posteriormente solicitar el recobro al SGSSS, el Ministerio de la Protección Social (en adelante “MPS”) reglamentó el mecanismo de solicitudes de recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garantía (en adelante “Fosyga”).
El artículo 218 de la Ley 100 de 1993 creó el Fosyga como una cuenta adscrita al Ministerio de Salud (hoy MPS) que se maneja por encargo fiduciario, sin personería jurídica ni planta de personal propia, de conformidad con lo establecido en el Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública de que trata el artículo 150 de la Constitución Política.
Con este fin, el Ministerio de Salud en su momento y el MPS después, expidieron las resoluciones que reglamentan el sistema de recobros. Actualmente la norma vigente en esta materia es la Resolución 3099 de 2008, modificada parcialmente por las Resoluciones 3754 de 2008, 3977 de 2008 y 5334 de 2008, que sigue, en lo fundamental, los lineamientos que fueron establecidos por las Resoluciones 5061 de 1997, 2948 y 2949 de 203, 3707 de 2004 y 2933 de 2006.
El procedimiento de recobro que estableció el MPS con base en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, consiste en que la EPS debe hacer las erogaciones económicas necesarias para cumplir con las disposiciones constitucionales y proveer los medicamentos, procedimientos y servicios médicos no incluidos en el POS con ocasión de los fallos de tutela y dictámenes del CTC para, posteriormente, cobrar estos desembolsos al Fosyga mediante solicitudes de recobro. El Fosyga, por su parte, debe cancelar a la EPS la respectiva cuenta de cobro, cuando ésta ha sido aprobada, dentro de los dos (2) meses siguientes a su radicación. Así lo establece el artículo 13 tanto de la Resolución 2933 de 2006 como de la Resolución 3099 de 2008 que modifica esta primera.
(…)
Como se desprende de las normas transcritas, como resultado del estudio, las solicitudes de recobro pueden ser (i) rechazadas, (ii) devueltas, (iii) aprobadas en forma condicionada, o (iv) aprobadas definitivamente para el pago. Cuando las solicitudes de recobro son aprobadas definitivamente para el pago, por haber sido presentadas oportunamente y en debida forma, el MPS y/o el consorcio administrador del Fosyga deben realizar el pago dentro del mismo plazo de dos (2) meses contados a partir de la fecha de radicación de la solicitud de recobro. El término legal de reembolso resulta mayor para los eventos de reprocesos por glosas, justificadas o injustificadas, y de recobros aprobados en forma condicionada, respecto de los cuales el pago a la EPS se suspende temporalmente, en forma parcial o total, por requerimientos de tipo formal.
De conformidad con lo expuesto, se evidencia que existe un lapso de tiempo entre el momento en que EPS Sanitas S.A. paga a sus proveedores el costo de los medicamentos, procedimientos y/o servicios médicos que no están incluidos en el POS, ordenados por dictámenes del CTC o por fallos de tutela, y el momento en que se cumple el plazo de dos (2) meses con que cuenta el Fosyga para hacer el reembolso en atención del proceso de recobro que fue aprobado. Esto significa que durante este término se presenta un desequilibrio económico injustificado, puesto que EPS Sanitas, se ve obligada a proveer financiación al SGSSS, con lo cual se le causa un daño antijurídico que no está obligada a soportar, puesto que la obligación de asunción de dicha carga financiera no ha sido legalmente prevista, como tampoco se ha previsto el debido resarcimiento del perjuicio derivado de ella.”
La S. B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, por sentencia del doce (12) de octubre de dos mil once (2011)
La entidad accionante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, solicitó que se revocara el fallo de primera instancia. El Tribunal de instancia en proveído de treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011), concedió en efecto suspensivo el recurso de alzada.
Este Despacho en auto de catorce (14) de marzo de dos mil doce (2012), decidió admitir el recurso de apelación interpuesto.
Seguido de ello, se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que alegaran de conclusión y se rindiera el concepto respectivo, por medio de providencia de once (11) de abril de dos mil doce (2012).
CONSIDERACIONES
2.1.- Régimen de las nulidades procesales.
El artículo 145 del Código de Procedimiento Civil, que se aplica al procedimiento contencioso administrativo por remisión del artículo 165 del Código Contencioso Administrativo, dispone que en cualquier momento del proceso, antes de dictar sentencia, el juez puede declarar de oficio las nulidades insubsanables que observe y, si la nulidad fuera subsanable, ordenará ponerla en conocimiento a la parte afectada, como lo ha puesto de presente esta S.. Las causales insubsanables de nulidad están definidas de forma taxativa en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. Dentro de dichas causales se encuentra que el proceso corresponda a una jurisdicción distinta (num. 6º). Así las cosas, el juez contencioso administrativo tiene la facultad de pronunciarse oficiosamente sobre la falta de jurisdicción de los asuntos puestos en conocimiento suyo.
Debe tenerse en cuenta además, que -como lo ha reconocido la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta S.- la determinación de la jurisdicción es un elemento esencial del derecho fundamental al debido proceso, que implica la garantía de ser juzgado por el funcionario judicial a quien el ordenamiento jurídico previamente le ha atribuido dicha competencia.
Ahora bien, esta Corporación ha venido estableciendo, de forma reiterada, que las acreencias ocasionadas por la prestación de servicios de salud deben ventilarse en la jurisdicción laboral, como pasa a exponerse a continuación.
En un primer momento, fueron presentadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa acciones ejecutivas para el cobro de servicios de urgencias prestados en los eventos previstos en el artículo 167 de la Ley 100 de 1993, dentro de los cuales se encuentra la atención a la población desplazada. En dos oportunidades, la Sección Tercera manifestó que la jurisdicción contencioso-administrativa únicamente es competente para conocer de los procesos ejecutivos que se adelanten con el objeto de lograr el cumplimiento de obligaciones que se derivan de los contratos estatales, conforme a los artículos 177 del CCA y 16.1 del CPC, así como el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, que reformó el artículo 87 del CCA Sin embargo, la obligación de prestar los servicios de urgencias mencionados y el derecho correlativo a cobrar por dicha prestación, tienen su fuente directa en la ley; no en un contrato que haya sido aportado al proceso. En consecuencia, esta Corporación declaró la nulidad de todo lo actuado y remitió el expediente a la jurisdicción civil.
En el momento de la presentación de las demandas acumuladas en este proceso, la competencia de la jurisdicción laboral era definida por el artículo 2.4 del Código de Procedimiento Laboral, conforme a las modificaciones que introdujo el artículo 2º de la Ley 712 de 2001, de acuerdo con el cual:
“La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: […] 4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan ” (subrayado añadido).
Este artículo fue modificado nuevamente por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, quedando actualmente de la siguiente manera:
“La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: […] 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades...
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