Sentencia nº 11001-03-25-000-2012-00319-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 17 de Octubre de 2018
| Fecha | 17 Octubre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “A”
Consejero p onente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ
Bogotá D.C, diecisiete (17) de octubre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número: 11001 - 03 - 25 - 000 - 2012 - 00319 - 00 ( 1281-12 )
Actor: S.E.S.M.
Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Código Contencioso Administrativo
Procede la Sala a decidir en única instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por S.E.S.M. contra la Procuraduría General de la Nación.
LA DEMANDA
1. Pretensiones
S.E.S.M., por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo - C. C. A., solicitó:
1.1. Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos dictados dentro del proceso disciplinario No. IUC-D2010-57-266054: (1) acto administrativo de 13 de julio de 2011, mediante el cual la Procuraduría Provincial de G. dictó fallo sancionatorio consistente en destitución del cargo de alcalde municipal de Flandes e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el término de 15 años, y (2) acto administrativo de 24 de octubre de 2011, expedido por la Procuraduría General de la Nación, mediante la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra del fallo disciplinario de primera instancia de fecha, ratificando la destitución pero modificando la inhabilidad inherente a la sanción para fijarla en 12 años.
1.2. Que a título de restablecimiento del derecho: (1) se condene a la Procuraduría General de la Nación a pagar los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha en que se surtió la sanción, el 16 de diciembre de 2012; (2) se repare el daño causado con el fallo sancionatorio y la inhabilidad impuesta en cuantía de doscientos salarios mínimos legales vigentes; (3) se indexen las sumas de dinero objeto de la condena, y (4) se condene en costas a la demandada.
2. Fundamentos de hecho
2.1. La Procuraduría Provincial de G. ordenó indagación preliminar mediante auto del 8 de julio de 2010 en contra de S.E.S.M. en su condición de Alcalde Municipal de Flandes, Tolima, por su presunta participación indebida en política en los comicios electorales de marzo de 2010.
2.2. El 30 de septiembre de 2010, la Procuraduría Provincial de G. ordenó el archivo de las diligencias. Apelada esta decisión por el quejoso, la Procuraduría Regional de Cundinamarca, mediante providencia del 29 de abril de 2011, revocó la decisión de archivo y ordenó continuar la investigación. Para tal fin, el superior, pese a que no objetó la decisión de archivo mediante una interpretación contraria, dispuso que la Procuraduría Provincial de G. debía practicar nuevas pruebas tendientes al esclarecimiento de todas las conductas objeto de la denuncia, consideradas bajo criterios de conducencia, pertinencia y necesidad, las que debían ser evacuadas y ponderadas en conjunto bajo las reglas de la sana crítica para la adopción de las decisiones que en derecho correspondan.
2.3. El 24 de mayo de 2011, la Procuraduría Provincial de G. calificó el proceso y ordenó adoptar el procedimiento verbal sumario, a partir de las mismas pruebas que habían dado lugar a la decisión de archivo, sin atender lo ordenado por la Procuraduría Regional de Cundinamarca sobre continuar la investigación y practicar nuevas pruebas que permitieran establecer la real ocurrencia de los hechos y la responsabilidad del disciplinado, lo que indicaba que no había elementos suficientes para proferir cargos disciplinarios. En sentir del actor, al no haber sido objetada la decisión de archivo mediante una interpretación contraria, la Procuraduría Provincial de G. debió practicar las pruebas que refrendaran la decisión de archivo.
2.4. Luego de iniciada la audiencia del proceso verbal, el 6 de julio de 2011 la Procuraduría Provincial de G. corrió traslado de las pruebas de descargos sin ordenar la práctica de pruebas de oficio, según el requerimiento de la Procuraduría Regional de Cundinamarca al ordenar que se continuara la investigación.
2.5. El 13 de junio de 2011, la Procuraduría Provincial de G. dictó fallo sancionatorio consistente en destitución del cargo e inhabilidad por 15 años para desempeñar empleos públicos, para lo cual se apoyó en las mismas pruebas que sirvieron de fundamento para el archivo inicial, al efecto señaló:
«El proceso verbal se ordenó basado en dos imputaciones disciplinarias:
La primera por la presunta participación en política, considerada la conducta como GRAVÍSIMA a título de DOLO, basando tanto la imputación como el fallo en una publicación, una fe de erratas en la subsiguiente publicación y en la declaración del periodista.
El cargo segundo se imputa por omisión de deberes considerada la falta como GRAVE a título de CULPA GRAVE, basada en apreciaciones del proyectista, avaladas por el Procurador Provincial.»
2.6. La Procuraduría General de la Nación, en fallo de segunda instancia de fecha 24 de octubre de 2011, confirmó parcialmente la sanción de destitución y modificó el componente de la inhabilidad para reducir su duración a 12 años; además, negó la solicitud de nulidad impetrada por el disciplinado, basándose en que a él y a su defensor se les garantizó el derecho de defensa y el debido proceso, incluida la posibilidad de aportar pruebas, derecho al que renunciaron voluntariamente. Manifestó que el pronunciamiento no consideró que tratándose de un procedimiento de derecho disciplinario la carga de la prueba correspondía al Estado, sino que, al contrario, realizó una serie de interpretaciones sobre una publicación en una revista particular y sobre unos indicios como soporte de una actuación dolosa para ratificar la sanción impuesta, sin considerar que la propia publicación había efectuado una «fe de erratas», mediante la cual corrigió el nombre del verdadero entrevistado, que no era otro que el hermano del alcalde S.S.M., el señor J.A.S.M..
Sobre el requisito de antijuridicidad, afirmó que el fallo desconoció que el procedimiento para hacer correcciones en la entrevista publicada consistía en una fe de erratas que demostraba que no fue el señor S.S.M. quien hizo manifestaciones con el ánimo de influir en el electorado en pro de un candidato, sino que se trató de su hermano, el señor J.A.S.M., y que ese procedimiento no falseó el contenido material del documento. A este respecto, afirmó que esta fue una prueba que se tomó en cuenta para la decisión de archivo, pero que de haberse valorado en esta oportunidad debió conducir a la absolución del investigado por este cargo.
Sobre la culpabilidad, señaló que el fallo razonó que se dio por existente el dolo sin demostrarlo; además, insistió en que una de las manifestaciones del derecho de defensa es la práctica de pruebas y que ésta se concreta, por parte del investigado, en la posibilidad de solicitarlas y participar en su práctica, en tanto que para el Estado constituye un deber funcional, que en este caso se omitió como quiera que no se ordenaron de manera oficiosa pese a que eran necesarias.
3. Normas violadas y concepto de violación
3.1. Como normas vulneradas citó los artículos 13, 25, 29 y 209 de la Constitución Política; el Decreto 0094 de enero 11 de 1989 (Sic), y la Ley 734 de 2002 (más adelante cita los artículos 9, sobre presunción de inocencia, y 13, sobre culpabilidad).
3.2. Al exponer el concepto de su violación, expresó que los actos administrativos enjuiciados violan los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, por cuanto la Procuraduría Provincial de G. no siguió los principios de favorabilidad y de presunción de inocencia garantizados por la Ley 734 de 2002, además de no adelantar el procedimiento adecuado y arribar a conclusiones alejadas de la realidad procesal, para lo cual reiteró los razonamientos y aseveraciones ya reseñados. En tal sentido, consideró que no se cumplió con el principio de favorabilidad por cuanto la Procuraduría debió valorar a su favor la existencia de una prueba que implicaba una evidencia razonable consistente en el hecho de que la misma publicación periodística, en una edición posterior a la de la entrevista ya mencionada, expresamente dio a conocer una «fe de erratas» que aclaró que la persona entrevistada no fue el alcalde en ejercicio sino su hermano, lo cual constituía una prueba a su favor que descartaba su responsabilidad disciplinaria. En lo que concierne al procedimiento adelantado, insistió en que no era dable adelantar el verbal, con base en las mismas probanzas que habían dado lugar a la decisión de archivo inicial, sin haber acatado la orden del superior de practicar otras pruebas. Con tal proceder, a su juicio, la Procuraduría no podía arribar a las conclusiones que sustentaron su sanción disciplinaria.
4. Pruebas aportadas
Según se anuncia en la demanda, se aportaron las siguientes pruebas: acto administrativo sancionatorio de primera instancia del 13 de julio de 2011, proferido por el Procurador Provincial de G.; acto administrativo sancionatorio de segunda instancia de 24 de octubre de 2011, proferido por el Procurador General de la Nación, que confirmó parcialmente el de primera instancia; acta de posesión en el cargo de alcalde municipal del actor, y certificado de conciliación administrativa. Igualmente, obran cuatro (4) cuadernos con fotocopias de la documentación del proceso disciplinario adelantado, expedidas a solicitud del actor.
5. Solicitud de medida cautelar
La demanda propuso la medida cautelar de suspensión provisional, la cual fue resuelta y negada por el despacho sustanciador en su oportunidad, según se expresa adelante.
TRÁMITE PROCESAL
1. Admisión y traslado de la demanda. Mediante auto del 6 de diciembre de 2012, el Despacho admitió la demanda presentada por S.E.S.M. contra la Nación - Procuraduría General de...
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