Sentencia nº 73001-23-33-000-2014-00233-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 20 de Septiembre de 2018
| Fecha | 20 Septiembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
C onsejero ponente : RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número : 73001 - 23 - 33 - 000 - 2014 - 00233-01(0536-15)
Actor: R.M.D.
Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, DEPARTAMENTO DEL TOLIMA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
Antecedentes
1.1. La demanda
1.1.1. Las pretensiones
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor R.M.D., por conducto de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad del Oficio sac: 2013re22043 del 10 de diciembre de 2013, mediante el cual el secretario de educación y cultura departamental del Tolima negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago inoportuno de sus cesantías parciales.
Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó condenar a la Nación- Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M., reconocer y pagar la indemnización por la mora en el pago de sus cesantías parciales, dispuesta en la Ley 1071 de 2006, a partir del momento en que se cumplieron los 65 días posteriores a la radicación de su solicitud y hasta cuando se hizo efectivo el pago de su prestación; asimismo, reconocer los ajustes de valor, de acuerdo con lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 y disponer el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 ibidem.
1.1.2. Hechos
Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. fue creado con la Ley 91 de 1989, como una cuenta especial de la Nación, independiente patrimonial contable y estadísticamente, sin personería jurídica, que tiene a su cargo el pago de las cesantías de los docentes de los establecimientos educativos del sector oficial.
En su condición de docente de un centro educativo del sector estatal, el 25 de febrero de 2011 formuló solicitud ante el aludido fondo, en la que reclamó el reconocimiento y pago de sus cesantías.
La Secretaría de Educación y Cultura del departamento de Tolima expidió la Resolución 05281 del 26 de octubre de 2011 a través de la cual reconoció a su favor las cesantías parciales reclamadas; ese acto administrativo fue aclarado a través de la Resolución 00898 del 2 de marzo de 2012 y el valor reconocido por concepto de su prestación tan solo fue pagado el 26 de junio de 2012.
Como la administración incurrió en tardanza para el pago de su prestación, pues excedió el plazo consagrado en la Ley, el 9 de diciembre de 2013 radicó petición reclamando el reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, que fue resuelta en forma desfavorable a través del oficio demandado.
1.1.3. Normas violadas y concepto de violación
Como tales, se señalaron las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante adujo que las disposiciones vulneradas consagran términos perentorios para el reconocimiento y pago de las cesantías parciales y/o definitivas de los servidores públicos, los cuales fueron desatendidos por la administración, razón por la cual debe reconocer la indemnización dispuesta por el legislador ante tal tardanza.
1.2. Contestación de la demanda
1.2.1. El departamento del Tolima
La apoderada del ente territorial contestó la demanda y manifestó que las resoluciones acusadas fueron expedidas en cumplimiento de la delegación conferida por el Ministerio de Educación Nacional y no en representación del departamento, de manera que la responsabilidad en torno a la demora en el pago de las cesantías no se puede atribuir a esa entidad, máxime cuando el pago de la prestación estaba a cargo de la Fiduciaria La previsora S.A.; en consecuencia, solicitó declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.
En todo caso, consideró que en el caso analizado no se configuró la violación de los principios constitucionales y legales pues no se puede endilgar responsabilidad alguna al ente territorial, a causa de la mora en el pago de la prestación del demandante. Adicionalmente, propuso las excepciones de cobro de lo no debido, y buena fe.
1.2.2. La Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M..
Por conducto de su apoderada, la entidad contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones.
Aseguró que la Ley 1071 de 2006 establece una sanción económica en caso de que se incumpla el término perentorio para el pago de las cesantías; sin embargo, esa sanción no se hace extensiva al término en que se demore la expedición del acto de reconocimiento de la prestación.
Manifestó que, en todo caso, el artículo 88 de la Ley 1328 de 2009 establece que los intereses a cargo de la Nación no pueden exceder el doble del interés bancario; por lo tanto, frente a cualquier suma que se cobre a la Nación, en caso de retardo en su pago, la consecuencia sancionatoria debe estar delimitada por tal disposición.
Agregó que la orden orientada al reconocimiento de la indemnización moratoria reclamada es contraria a derecho, máxime cuando ni el acto acusado ni el de reconocimiento de las cesantías contienen la manifestación de la voluntad del Ministerio, ni del Fondo demandado, pues este es una cuenta de la Nación sin personería jurídica.
Finalmente, propuso las excepciones de buena fe, prescripción, inexistencia de vulneración de los principios legales y falta de legitimación en la causa por pasiva.
1.3. La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo del Tolima mediante sentencia de 25 de noviembre de 2014, denegó las pretensiones de la demanda.
Consideró que los docentes del país están sometidos a un régimen especial en materia prestacional de forzosa aplicación, en el cual no está concebida la sanción moratoria ante la inoportuna consignación de sus cesantías.
Agregó que si bien el artículo 2 de la Ley 1071 de 2006 menciona como destinatarios a los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas, e, incluso, a los miembros de la Fuerza Pública, a los particulares que ejerzan funciones públicas, a los trabajadores del Banco de la República y a los trabajadores particulares afiliados al Fondo Nacional de Ahorro, al hacer tal enunciación no hizo una referencia específica a los docentes, lo que conlleva concluir que no están amparados por sus previsiones.
En consecuencia, consideró que como el demandante tiene la condición de docente, no procede, en su caso, el reconocimiento de la indemnización por mora en el pago de su prestación.
1.4. El recurso de apelación
El demandante, actuando por conducto de su apoderado, interpuso recurso de apelación, argumentando que la controversia no podía resolverse a la luz de las Leyes 91 de 1989 y 812 de 2003, pues lo que estas prevén es lo relativo al reconocimiento de las cesantías y esa etapa ya se había agotado; de manera que como lo que se estaba reclamando era el pago tardío de la prestación reconocida, debía someterse a lo dispuesto en torno a ese aspecto, en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.
Para soportar su dicho, se refirió a diferentes sentencias del Consejo de Estado y solicitó aplicar el principio de favorabilidad en la interpretación de la ley en asuntos laborales, pues, consideró que aceptar que los docentes están excluidos de la aplicación de tales disposiciones, es tanto como permitir a la administración que pague en cualquier tiempo sus cesantías, lo que desnaturaliza la misión para la cual fueron concebidas.
1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia
1.5.1. La parte demandante
El señor R.M.D., por intermedio de su apoderado, descorrió el término para alegar y, en su escrito, reiteró los argumentos invocados en el recurso de alzada, tendientes a que sean concedidas las pretensiones de la demanda.
1.5.2. La parte demandada
La Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del M. y el departamento del Tolima guardaron silencio durante esta etapa procesal.
1.6. El Ministerio Público
No rindió concepto.
La Sala decide, previas las siguientes
2. Consideraciones
2.1. El problema jurídico
Se circunscribe a establecer (i) si el demandante, en su condición de docente puede ser beneficiario de la sanción moratoria por la inoportuna consignación de sus cesantías parciales, de conformidad con lo previsto en la Ley 1071 de 2006; en caso afirmativo, (ii) determinar en qué forma se debe liquidar; y (iii) establecer si hay lugar a declarar extinguida la obligación de manera total o parcial, por virtud del fenómeno de la prescripción y si la sanción aludida puede ser sustituida por los intereses moratorios de que trata la Ley 1328 de 2009.
2.2. Marco normativo
La Ley 6 de 1945 «por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», en el artículo 12, literal f), estableció, a favor de los trabajadores oficiales, el derecho al auxilio de cesantías a razón de un mes de sueldo por cada año de servicio y, proporcionalmente, por fracciones de año, y el artículo 17, literal a), ibidem, consagró que ese auxilio se reconocería a todos los empleados y obreros nacionales de carácter...
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