Sentencia nº 25000-23-42-000-2013-00153-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 20 de Septiembre de 2018
| Fecha | 20 Septiembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
C onsejera ponente : SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ
Bogotá D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).
R.icación número : 25000-23-42-000-2013-00153-01( 4615-16 )
Actor: ÁNGELA CUELLAR DE S.
Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP
Tema: Reliquidación Pensión Gracia - improcedencia de reglas de ingreso base de liquidación de régimen de transición de Ley 100 de 1993.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA - LEY 1437 DE 2011
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió a las pretensiones de la parte demandante, que buscaban obtener la reliquidación de la pensión gracia.
ANTECEDENTES
Pretensiones.
1. La señora Á.C. de S., a través de apoderado especial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda con la finalidad de obtener la nulidad de las Resoluciones No. UGM 030535 de 31 de enero de 2012, proferida por el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación, mediante la cual le fue negada la reliquidación de la pensión gracia; y UGM 041112 de 2 de abril de 2012,, suscrita por la misma autoridad por la cual se confirmó el acto principal en sede de reposición gubernativa.
2. A título de restablecimiento del derecho, solicitó la parte actora que se ordene a la demandada, reconocer y pagar en su favor una pensión gracia incluyendo todos los factores salariales devengados en el año anterior al status pensional, indexados hasta la fecha en que adquirió dicho status, esto es, el 29 de abril de 2005; que le sea reconocida la indemnización moratoria; que se le cancelen los intereses corrientes y moratorios a los que haya lugar; que las sumas de dinero adeudadas sean indexadas a valor presente conforme al IPC; y que el fallo sea cumplido en los términos de los artículos 189 y 195 de la Ley 1437 de 2011 .
Hechos.
3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resumirá de la siguiente manera la situación fáctica de la demandante, así:
3.1 Señaló, que nació el 23 de junio de 1951, y que se vinculó al Magisterio Oficial desde el 2 de febrero de 1976.
3.2 Informa que CAJANAL le concedió la pensión gracia, mediante Resolución No. AMB 60894 de 16 de diciembre de 2008 proferida por el Gerente General de dicho ente previsional.
3.3 Consideró que en dicho reconocimiento no fueron atendidos la totalidad de los factores salariales devengados, por ello solicitó su reliquidación el 30 de agosto de 2009, la cual fue negada, pues el ente previsional consideró que el acto administrativo mediante el cual fue reconocida la prestación pensional, goza de presunción de legalidad por lo que no procede su revocación ni modificación; decisión que fue confirmada al resolverse el recurso de reposición.
Normas vulneradas y concepto de violación.
4. La parte demandante citó como disposiciones vulneradas los artículos 2º, 4º, 5º, 6º, 13, 25, 29, 53, 58, 83, 85, 86 y 336 de la Constitución Política; y, las Leyes 114 de 1913; 116 de 1928; 37 de 1933; 43 de 1975; y 91 de 1989; Decreto Ley 2277 de 1979; Código Civil y el de Procedimiento Civil; C.S.T. y de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social.
5. Sostuvo, que la pensión gracia al implicar un régimen especial, y particularmente en lo referente a la cuantía y sus ajustes, le son aplicables las Leyes 4ª de 1966, 5ª de 1969 y 71 de 1988, por lo que no tienen cabida las Leyes 33 y 62 de 1985, y trae criterios jurisprudenciales del Consejo de Estado a través de conceptos de 13 de noviembre de 1992, C.J.B.C., R.. 479 y de 26 de marzo de 1992, C.H.M.O., R.. 433, los cuales señalaron que las pensiones reguladas en leyes especiales deben liquidarse con base en las mismas, y no se harán con fundamento en los aportes, sino en la remuneración que perciba el empleado o trabajador, por lo que se deben tener en cuenta todos los factores que conformen el salario.
Contestación de la demanda.
6. La parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, afirmando que no encuentra probado los elementos que permitan la reliquidación de la pensión gracia, pues insiste en que la demandante no acreditó los 20 años de servicio en la docencia oficial, departamental, municipal o distrital, por lo que no deben proceder las pretensiones pues, CAJANAL, era la administradora de los fondos de la Nación, y esto constituiría un detrimento injustificado e ilegal al erario.
La sentencia de primera instancia.
7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia de 18 de septiembre de 2014, accedió a las pretensiones de la demanda.
8. Al efecto señaló que, conforme a las Leyes 114 de 1913 , 116 de 1928 , 24 de 1947 y 43 de 1975 , la pensión gracia es un beneficio al que solo pueden acceder los docentes territoriales o nacionalizados, con un régimen especial establecido en dichas normas, el cual no depende de los aportes del interesado sino de un reconocimiento de la Nación, por lo tanto no le son aplicables las normas generales relacionadas con la reliquidación por retiro del servicio con el fin de que sea actualizada con la última remuneración, pues sólo será susceptible de los reajustes pensionales a los que haya lugar para que no se desprecie su valor.
9. Indicó que la demandante tenía derecho a la pensión gracia debido a que laboró por 20 años como docente con vinculación nacionalizada en el Departamento de Caquetá desde el 1º de febrero de 1976 al 7 de febrero de 1977, y del orden territorial en Bogotá D.C., desde el 5 de mayo de 1986 hasta el 27 de julio de 2006, además de reunir los demás requisitos exigidos en la ley.
10. Agregó, que en cuanto a su liquidación, esta ha debido proceder con base en el 75% del promedio de lo devengado en el año anterior a la adquisición del status jurídico, de acuerdo con la Ley 4ª de 1966, y no a lo establecido en la Ley 33 de 1985, y el argumento anterior lo soportó en un pronunciamiento del Consejo de Estado de 26 de enero de 2006 Exp. No. 3790-05; por lo tanto la reliquidación debió proceder teniendo en cuenta el 75% del promedio devengado el año anterior a la adquisición de status jurídico, entre 29 de abril de 2004 y el 28 de abril de 2005, incluyendo los factores de sueldo, prima especial, prima de vacaciones y prima de navidad.
Recurso de apelación.
11. La parte demandada apeló la sentencia de primera instancia, con el propósito que sea revocada y en su lugar, se nieguen las pretensiones de la demanda; centrando su inconformidad, en que La Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º, literal a), regula una situación transitoria que pretende colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e inmersos en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria.
12. Alegó que el Ingreso Base de Liquidación de los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se rige por la nueva reglamentación contenida allí, y no por normas anteriores, por lo cual el porcentaje que se debe aplicar a dicho IBL es el previsto antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
13. Señaló que debe aplicarse la Sentencia SU 230 de 2015 proferida por la Corte Constitucional la cual hizo referencia a la C-258 de 7 de mayo de 2013, estableciendo que la interpretación constitucional y legal respecto de la aplicación del régimen de transición, es que si bien se conservan algunos conceptos de la normativa anterior, tales como edad y tiempo de servicio, en lo que respecta al IBL debe entenderse conforme a las reglas señaladas por la Ley 100 de 1993 y ajustado únicamente a los factores determinados por el legislador con incidencia pensional sobre los cuales se hayan realizado las cotizaciones en la vida laboral.
Alegatos en segunda instancia
14. La parte demandante reiteró los mismos argumentos contenidos en el escrito inicial.
15. La parte demandada reiteró los argumentos esbozados en la alzada.
16. El Ministerio Público, no rindió concepto en la causa.
17. Agotada como se encuentra la instancia, sin observar causales de nulidad que invaliden lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto, para lo cual se tiene en cuenta las siguientes,
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR.
Problema Jurídico.
18. De acuerdo con los cargos formulados en el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia estimatoria, la Sala encuentra que el asunto se contrae a establecer si la pensión gracia se liquida teniendo en cuenta las reglas previstas en régimen de transición, o si por el contrario, su normativa especial regula de manera íntegra la manera de liquidarla.
19. Para resolver lo anterior, la Sala analizará, i) el contexto normativo de la pensión gracia y su liquidación, y ii) el análisis del caso concreto.
Contexto normativo de la pensión gracia y su liquidación.
20. La pensión gracia tuvo como propósito compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones recibidas por los docentes vinculados directamente con la Nación, dicha diferencia tuvo origen en la Ley 39 de 1903, la cual señaló que la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, y en cuanto a la secundaria estaría a cargo de la Nación.
21. La prestación pensional a lo cual se hace referencia fue...
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