Sentencia nº 05001-23-31-000-2002-00692-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 20 de Septiembre de 2018
| Fecha | 20 Septiembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION "A"
Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ
Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).
R.icación número: 05001 - 23 - 31 - 000 - 2002 - 00692 - 01(0462-12)
Actor: J.R..U.G.M.
Demandado: CONTRALOR I A GENERAL DE ANTIOQUIA , ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE ANTIOQUIA Y GOBERNACION DE ANTIOQUIA
Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN .
Decide la Sala el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor J.R.G.M., contra la sentencia de 10 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
ANTECEDENTES
De la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho
Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos:
Ordenanza 07 del 23 de marzo de 2001, por medio de la cual la Asamblea Departamental de Antioquia modificó la planta de personal de la Contraloría General de dicho departamento.
Decreto 1771 del 31 de agosto de 2001, expedido por el gobernador de Antioquia, por medio del cual se ajustó la estructura administrativa y la planta de personal de la Contraloría General del departamento.
Resolución 1736 del 3 de octubre de 2001, por medio del cual, el contralor General de Antioquia ejecutó el Decreto 1771 de 2001 y determinó el retiro del servicio del señor J.R.G.M..
Oficio 49620 del 3 de octubre de 2001 mediante el cual el contralor general de Antioquia le comunicó el retiro del servicio.
Ordenanza 23 del 29 de noviembre de 2001, parágrafo segundo del artículo 8, mediante la cual la misma Asamblea creó el denominado «retén social».
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene la reincorporación al empleo que venía desempeñando en la Contraloría General de Antioquia y el pago de las sumas adeudadas por concepto de derechos salariales y prestacionales dejados de percibir desde el momento de la desvinculación hasta la sentencia que ponga fin al proceso.
Afirmó que los actos demandados, con los que se suprimieron 228 cargos de la planta de la Contraloría General de Antioquia, no estuvieron precedidos de un estudio técnico que justificara la utilidad de la medida adoptada. Igualmente sostuvo que el Decreto 1771 de 31 de agosto de 2001 se expidió sin competencia, toda vez que la Asamblea Departamental no podía delegar en el gobernador de Antioquia la potestad de establecer la estructura de la Contraloría. Finalmente, alegó que se desconocieron las normas de carrera administrativa, habida cuenta de que los criterios de permanencia en el servicio no tuvieron en cuenta el mérito.
En primera instancia, el Juzgado 7 Administrativo de Medellín, mediante sentencia de 24 de junio de 2009, negó las pretensiones de la demanda.
Lo anterior, por considerar que el proceso de reestructuración y modificación de la planta de cargos, realizada por la Asamblea Departamental, el Gobernador de Antioquia y el Contralor, se encontró ajustado a la Constitución, y se probó dentro del proceso, la existencia de un estudio técnico previo que fundamentó la supresión de los cargos.
Igualmente, precisó que ante la modificación de la planta de personal, el demandante optó por la indemnización y no por el reintegro, por lo que no era dable solicitar ante la jurisdicción su reincorporación a la planta de personal.
Sentencia objeto de Revisión
Al ser desatado el recurso de apelación contra dicha decisión, el Tribunal Administrativo de Antioquia, en sentencia de 10 de diciembre de 2010, se declaró inhibido para pronunciarse sobre la nulidad de la Comunicación 049620 de 3 de octubre de 2001, y confirmó en lo demás la providencia de primera instancia en cuanto negó las pretensiones de la demanda.
Estableció que la Asamblea departamental de Antioquia se encontraba plenamente facultada para organizar la Contraloría del departamento y para delegar temporalmente sus funciones en cabeza del gobernador, con base en la facultad conferida por el numeral 9 del artículo 300 de la Constitución, siendo así como éste último no actuó por cuenta propia cuando expidió el Decreto Ordenanzal 1771 del 31 de agosto de 2001, por medio del cual se ajustó la estructura administrativa y la planta de personal de la entidad, sino que, por el contrario, lo hizo con sujeción a los parámetros fijados en la norma de carácter territorial que lo habilitaba para proceder en esa dirección.
Por otra parte, aclaró que el criterio del mérito sí se respetó al momento de seleccionar al personal para continuar en la nueva planta de personal. Además, que el demandante optó voluntariamente por la indemnización, renunciando tácitamente a continuar vinculado a la Contraloría General de Antioquia.
Del recurso de revisión
El demandante, por conducto de apoderado, solicitó que se invalide la sentencia de segunda instancia así como también la Ordenanza 07 del 23 de marzo de 2001; el Decreto Ordenanzal 1771 de 31 de agosto de 2001; las Resoluciones 1736 y 49620 que comunicaron la supresión del cargo; y la Ordenanza 23 del 29 de noviembre de 2001.
Como consecuencia de lo anterior, pidió que se le reincorpore al empleo que venía desempeñando al momento de su desvinculación de la Contraloría General de Antioquia y se le paguen todos los salarios y prestaciones sociales que se hubieren causado desde el momento que se produjo su retiro hasta el momento del fallo, y que se condene en costas a la entidad demandada.
Al efecto, invocó las causales 1 y 2 del artículo 188 del cca, que disponen: «Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 2. Haberse recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria».
Como sustento de la causal primera, indicó que la sentencia se dictó con fundamento en documentos (en medio magnético) que hicieron creer a las partes, jueces y magistrados que habían sido elaborados con anterioridad a la fecha de expedición del Decreto 1771, esto es, el 31 de agosto de 2001, cuando la realidad es que fueron creados el 3 de octubre de 2001, lo que sugiere que «la actitud engañosa de LA CONTRALORÍA GENERAL DE ANTIOQUIA no paró en omitir la entrega de pruebas basilares para el proceso, sino que también aportó una en medio magnético aduciendo que se elaboró en fecha anterior, lo que supone una artimaña buscando un resultado que fuera exclusivamente a su favor» (f. 11).
Respecto de la causal segunda, sostuvo que la mencionada entidad «pretermitió maliciosa y fraudulentamente», aportar al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho el oficio de 3 de septiembre de 2001 del Departamento Administrativo de la Función Pública dirigido al contralor de la época y otros dos documentos de 10 y 17 de mayo de 2011, contentivos de un sinnúmero de cuestionamientos sobre el estudio técnico que sirvió como fundamento para la modificación de la planta de personal, y con los cuales, de haber sido aportados, se habría adoptado una decisión distinta.
Contestación al recurso
La Contraloría General de Antioquia (f. 65), por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad del presente recurso, argumentando que los actos demandados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se ajustaron a la ley y a la Constitución.
Señaló además que no es cierto que los estudios técnicos para la reestructuración de la planta de personal tuvieran que ser avalados por el Departamento Administrativo de la Función Pública, pues dichos estudios nacen a la vida jurídica y generan efectos por su sola expedición por parte de la entidad responsable del proceso, sin que sea necesaria su publicidad.
II. CONSIDERACIONES
Problema jurídico
Corresponde a la Sala determinar si en la sentencia de 10 de diciembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, se configuran las causales de revisión previstas en los ordinales primero y segundo del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, es decir, si se dictó con base en un documento falso o adulterado que contenía los estudios técnicos que sirvieron de fundamento para la reestructuración llevada a cabo en la Contraloría General de Antioquia y con base en el cual, se suprimió el cargo que ocupaba el actor, y si el oficio del 3 de septiembre de 2001 del Departamento Administrativo de la Función Pública tiene el carácter de prueba recobrada con la cual se habría producido una decisión diferente.
Sobre el recurso extraordinario de revisión
A partir de lo descrito en el artículo 185 del Código Contencioso Administrativo, el recurso extraordinario de revisión procede contra sentencias ejecutoriadas, en tanto que la Corte Constitucional, en sentencia C-520 de 2009, declaró la inexequibilidad de la expresión «dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y por los Tribunales Administrativos, en única o segunda instancia», contenida en el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, que a su vez modificó el artículo 185 de dicho Código, por cuanto la misma excluía, sin justificación objetivamente razonable, aquellas sentencias ejecutoriadas dictadas por los Juzgados Administrativos y las de primera instancia proferidas por los Tribunales de esa jurisdicción, y por lo tanto, la vulneración de los derechos al acceso a la administración de justicia, igualdad y debido proceso de los ciudadanos.
Al respecto, la Corte Constitucional determinó:
«Por tanto, no encuentra la Corte que exista un principio de razón suficiente, que justifique que una norma como la acusada, excluya a determinadas sentencias de ser revisadas...
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