Auto nº 47001-23-33-000-2015-00028-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 20 de Septiembre de 2018
| Fecha | 20 Septiembre 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D. C., veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número : 47001 - 23 - 33 - 000 - 2015 - 00028 - 01 ( 3900-16 )
Actor: A.O.G.
Demandado: E.S.E. HOSPITAL LOCAL DEL RETÉN (MAGDALENA)
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión de 10 de agosto de 2016, adoptada por el Tribunal Administrativo del M., en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA, en tanto declaró probadas de oficio las excepciones de caducidad e inepta demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor A.O.G. contra la E.S.E. Hospital Local del Retén (Magdalena).
Antecedentes
Pretensiones de la demanda.
El señor A.O.G., actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad del «acto expreso», expedido por el Gerente de la E.S.E. Hospital Local del Retén (Magdalena), que negó el pago de las prestaciones sociales, la indemnización moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 y los aportes a la seguridad social en pensiones por el período comprendido entre el 18 de junio de 1992 y el 15 de junio de 2007.
A título de restablecimiento del derecho, el actor solicitó condenar a la entidad accionada a: i) pagar las prestaciones sociales (cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, bonificación por servicios prestados y primas de servicios, navidad y vacaciones), así como la indemnización moratoria establecida en la Ley 244 de 1995; ii) reconocer la sanción moratoria prevista por el artículo 23 de la Ley 100 de 1993, por la omisión de consignar los aportes en pensiones entre los meses de enero y junio del año 2005; iii) reconocer la pensión sanción regulada por el artículo 133 ibidem, como consecuencia de la falta de afiliación al sistema general de seguridad social integral por el lapso transcurrido entre el mes de junio de 1992 y el mes de julio de 2002; y iv) actualizar el valor de las condenas, pagar los intereses moratorios a que haya lugar y la condena en costas.
Actuación procesal
Decisión apelada
El 10 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo del M., en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA, declaró probadas de oficio las excepciones de caducidad e ineptitud sustantiva de la demanda interpuesta, con fundamento en los siguientes argumentos:
Caducidad: en el sub lite se configuró la caducidad del medio de control, toda vez que las prestaciones sociales reclamadas no tienen el carácter de periódicas sino unitarias, en razón a que ya culminó el vínculo laboral del demandante con la administración. Entonces, «el acto administrativo demandado es el oficio sin fecha […], notificado el 28 de mayo de 2014 y no fue presentado recurso contra el mismo». Por su parte, la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 4 de junio de 2014, lo cual suspendió el conteo de la caducidad hasta el 3 de septiembre de 2014, fecha en que se expidió la constancia del trámite conciliatorio. A su turno, el interesado tenía hasta el 28 de diciembre de 2014 para radicar la demanda, término que se extendía hasta el 13 de enero de 2015 en razón a la vacancia judicial; sin embargo, el actor únicamente acudió ante la jurisdicción el 21 de enero de 2015, es decir, cuando ya había operado el fenómeno de la caducidad.
Ineptitud sustantiva de la demanda: esta excepción se configuró por cuanto el accionante no agotó la actuación administrativa frente a la pensión sanción reclamada en sede judicial. En efecto, esta solicitud no se elevó ante la administración previo a acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Recurso de apelación.
Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, explicando que conforme al artículo 2113 del Código Civil (sic), las excepciones debían ser propuestas por la entidad demandada, es decir, que el a quo no podía declararlas de oficio.
Agregó que en el presente caso no se configuró la caducidad porque la demanda se radicó el 21 de enero de 2015 y la audiencia de conciliación tuvo lugar el 28 de agosto de 2014 «es decir, que a la fecha de presentación de la demanda todavía no se habían extinguido los 60 días».
Consideraciones
Problema jurídico.
Teniendo en cuenta la decisión adoptaba en primera instancia, y atendiendo a las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso se configuraron las excepciones previas de caducidad e inepta demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor A.O.G..
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de la caducidad del medio de control; ii) del agotamiento de la actuación administrativa como requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; y iii) solución al caso concreto.
De la caducidad del medio de control.
Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues de lo contrario se configura la caducidad de la acción.
En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial. Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido:
El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.
(…)
La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general.
En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia.
Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de los cuales es pertinente resaltar los que a continuación se trascriben, por estar directamente relacionados con el asunto objeto de la controversia, así:
Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada:
1. En cualquier tiempo, cuando:
[…]
c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. […].
2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad:
[…]
d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;
[…]. (Resaltado fuera del texto).
De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir.
Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se demanda un acto que concluye una actuación administrativa debe demandarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos demandables que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión. A su turno, estos plazos comienzan a correr desde el día siguiente.
De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá...
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