Sentencia nº 63001-23-33-000-2015-00283-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 9 de Agosto de 2018
| Fecha | 09 Agosto 2018 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D. C., nueve (9) de agosto de dos mil dieciocho (2018).
Radicación número : 63001 - 23 - 33 - 000 - 2015 - 00283 - 02 ( 3477-17 )
Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCAL DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)
Demandado: J.R.L.
Apelación sentencia. Reconocimiento pensión gracia
Corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Quindío, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada contra el señor J.R.L..
Antecedentes
La demanda
Pretensiones
La parte actora en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, solicitó se declare la nulidad de la Resolución 36318 de 28 de julio de 2006, por la cual la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL), en cumplimiento de un fallo de tutela, reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia a favor del señor J.R.L..
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene al demandado la devolución de los dineros recibidos por concepto del reconocimiento pensional; y que se actualice la condena de conformidad con lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011.
1.1.2. Hechos
Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes:
1.1.2.1. El 29 de enero de 2002 el señor J.R.L. solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) el reconocimiento y pago de la pensión gracia, aportando tiempos de servicio en la Escuela Mixta Nacional de Albania (Caquetá) entre el 16 de abril de 1972 y el 26 de agosto de 1992 y, en el Colegio San Bernardo de Calarcá entre el 27 de agosto de 1992 y el 19 de noviembre de 2001.
1.1.2.2. Por medio de la Resolución 20392 de 26 de julio de 2002, la Subdirección General de Cajanal denegó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, al no haberse demostrado el cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913, es decir, 20 años de servicios en la docencia oficial del orden departamental. La anterior decisión fue confirmada a través de las Resoluciones 31507 de 7 de noviembre de 2002 y 0858 de 10 de febrero de 2004.
1.1.2.3. En cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Treinta y Uno Penal del Circuito de Bogotá, Cajanal profirió la Resolución 36318 de 28 de julio de 2006, mediante la cual ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor del demandado, en cuantía de $1.352.731, efectiva a partir del 8 de noviembre de 2001.
1.2. Normas violadas y concepto de la violación
Como tales se señalaron los artículos 13, 29 y 128 de la Constitución Política; el Decreto 2277 de 1979; y, las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 33 de 1937, y 91 de 1989.
Señaló que atendiendo al marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia, si bien se amplió el margen de aplicación para su reconocimiento, el carácter especial con que quedó instituida, no permite acceder a ella sin el lleno de los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, las cuales no contemplan la posibilidad de realizar el reconocimiento a docentes con vinculación nacional, como de manera errada sucedió en el sub lite, al aportar tiempos con ese carácter entre los años 1972 y 1992.
1.2. La contestación de la demanda
El apoderado del señor J.R.L. se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso como argumentos de defensa, los siguientes:
El reconocimiento y pago de la pensión gracia se presentó en virtud de una orden constitucional de obligatorio e inexcusable cumplimiento, la cual no debe ser desvirtuada posteriormente en un proceso judicial, al encontrarse investido de legalidad y constituye cosa juzgada constitucional respecto de las partes involucradas en la contienda.
Lo anterior, en razón a que de conformidad con lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia T-794 de 11 de octubre de 2012, los «fallos de tutela» por medio de los cuales se dirime la existencia de una amenaza o violación de un derecho fundamental tienen, como uno de sus efectos principales, el de constituir cosa juzgada.
Como excepciones propuso las de buena fe, improcedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y cosa juzgada constitucional.
1.3. De la suspensión provisional
Mediante providencia del 8 de julio de 2016 el Tribunal Administrativo del Quindío, decretó la suspensión provisional de la Resolución 36318 de 28 de julio de 2006, por medio de la cual Cajanal EICE reconoció la pensión al demandando.
Encontró que se vulneró de manera evidente los postulados consagrados en la Ley 114 de 1943 como quiera que el señor R.L. no acreditó una vinculación territorial antes del 31 de diciembre de 1980 ni mucho menos veinte años de servicios docentes, pues encontró un desempeño como docente nacional desde el año 1972 y bajo dicho orden siempre estuvo vinculado.
En cumplimiento de la anterior decisión la UGPP a través de la Resolución RDP 029342 de 10 de agosto de 2016, ordenó la suspensión provisional de los efectos jurídicos y económicos de la Resolución 36318 de 28 de julio de 2016.
Esta Subsección mediante providencia del 7 de mayo de 2018 confirmó la decisión del a quo, que decretó la suspensión provisional de la resolución acusada.
1.4. La sentencia apelada
El Tribunal Administrativo de Quindío declaró la nulidad de la Resolución 363618 de 28 de julio de 2006, y denegó la pretensión del reintegro de las sumas devengadas por concepto del reconocimiento pensional, con base en los siguientes argumentos:
1.4.1. Señaló que a pesar de que el señor J.R.L. se desempeñó como docente durante más de 20 años, no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que dicho tiempo se prestó al servicio de instituciones educativas del orden nacional, quebrantando con ello uno de los requisitos exigidos en el artículo 4.º de la Ley 114 de 1913.
1.4.2. Precisó que la pensión gracia fue concedida como una dádiva especial para los docentes del orden departamental, distrital y municipal, reglada por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, y 37 de 1933 y en ninguna de ellas se establece que puedan computarse tiempos laborados en el orden nacional para efectos de su reconocimiento, como de manera errada se pretende hacer valer.
1.4.3. Manifestó que a pesar de que en el caso concreto se demandó el acto administrativo que dio cumplimiento a un fallo de tutela en la que se dispuso el reconocimiento pensional, esa orden fue impartida dentro de una acción de naturaleza distinta a la de la acción ordinaria, motivo por el cual tiene vocación de prosperidad el análisis de legalidad de la resolución acusada a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por no cumplirse con los requisitos exigidos por la Constitución y la Ley para que pueda salir avante la prosperidad de la excepción de la cosa juzgada.
1.4.4. Por último, denegó la pretensión de reintegro de los dineros percibidos con ocasión del reconocimiento pensional, al no haberse desvirtuado la presunción de la buena fe de que trata el artículo 164 literal c) del Código de Procedimiento Administrativo.
1.5. La apelación
La UGPP, a través de apoderado especial, solicitó se revoque parcialmente la sentencia del tribunal, con el fin de que se acceda a la pretensión de reintegro de los dineros percibidos por el demandado, como consecuencia del reconocimiento ilegal.
Adujo que el comportamiento procesal de la parte demandada configura los elementos para desvirtuar el principio de la buena fe, en razón a que a pesar de encontrarse claramente definido a través de las Leyes 114 de 1913, 37 de 1933 y 91 de 1989, y las Resoluciones 20392 de 26 de julio de 2002, 31507 de 7 de noviembre de 2002 y 0858 de 10 de febrero de 2004, que la pensión gracia no procede para los docentes con vinculación nacional, en grave detrimento del erario público y violentando la sostenibilidad financiera del sistema pensional, solicitó con 75 docentes más, su reconocimiento ante un juez constitucional en procura de un reconocimiento ilegal.
1.6. Alegatos de conclusión en segunda instancia y concepto del Ministerio Público
Las partes y el ministerio público guardaron silencio en esta etapa procesal.
2. Consideraciones
2.1. El problema jurídico
De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación le corresponde a la Sala determinar si procede el reintegro de los dineros percibidos por el señor J.R.L., por concepto del reconocimiento pensional efectuado a través de la Resolución 36318 de 28 de julio de 2006.
Para efectos de desarrollar el problema jurídico sometido a consideración de la Sala, se analizará el principio de la buena fe en los siguientes términos:
2.1.1. Marco normativo. Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial.
El principio constitucional de la buena fe se encuentra consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política, según el cual «las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas»
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha considerado que el principio de buena fe es «aquel que exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta y leal en sus actuaciones». En este contexto, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica, y se refiere a «la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada».
En relación a la «no devolución de los pagos recibidos de buena fe», esta Corporación ha señalado lo siguiente:
Añade la Corporación que si se...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba