Sentencia nº 11001-03-27-000-2014-00074-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 1 de Agosto de 2018
| Fecha | 01 Agosto 2018 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
C onsejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ
Bogotá, D. C., primero (01) de agosto de dos mil dieciocho (2018)
Radicación número: 11001-03-27-000-2014-00074-00 (21326)
Actor: J.C.D.B.G.
Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, DIAN
FALLO
La Sala decide en única instancia el medio de control de nulidad instaurado por el ciudadano J.C. De Bedout Grajales contra apartes del artículo 14 del Decreto 1794 del 21 de agosto de 2013.
ANTECEDENTES DEL PROCESO
Demanda
En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA, Ley 1437 de 2011), el ciudadano J.C. De Bedout Grajales solicitó declarar la nulidad de la expresión «de las instalaciones», que hace parte del artículo 14 del Decreto 1794, del 21 de agosto de 2013, «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1607 de 2012», expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
El texto de la disposición demandada es el que a continuación se transcribe, resaltando la expresión que se solicita anular:
(Agosto 21)
Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1607 de 2012 “por la cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones”
(…)
Artículo 14. Definición de servicios integrales de aseo y cafetería. Para efectos del artículo 462-1 del Estatuto Tributario, se entiende por servicios integrales de aseo y cafetería, todas aquellas actividades que se requieran para la limpieza y conservación de las instalaciones del contratante, así como las relacionadas con la preparación y distribución de alimentos y bebidas para consumo al interior de las instalaciones del contratante, sin que se genere contraprestación alguna por parte del consumidor de dichos alimentos y bebidas.
El demandante invocó como normas violadas los artículos 6, 13, 89, 150, 189 y 338 de la Constitución; 27 y 28 del Código Civil; 3 del CPACA; y 462-1 del Estatuto Tributario (ET).
El concepto de la violación de estas normas se sintetiza así:
Expuso que el artículo 32 de la Ley 1111 de 2006 adicionó al ET el artículo 462-1, por medio del cual se adoptó para los servicios de aseo y cafetería una tarifa diferencial en el IVA del 1.6 %; y que posteriormente el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012 modificó el artículo 462-1 del ET en el sentido de disponer que los servicios integrales de aseo y cafetería estarían gravados en el mencionado impuesto con la tarifa del 16 %, pero aplicable a aquella parte del precio de los servicios correspondiente al concepto de «Administración, Imprevistos y Utilidad», AIU, que en ningún caso podría ser inferior al 10 % del valor del contrato.
Señaló que la disposición demandada definió lo que para efectos de la aplicación del artículo 462-1 del ET debía entenderse por servicios integrales de aseo, como aquellos relacionados con la limpieza y conservación de las instalaciones del contratante.
Argumentó que esa definición limitó el alcance de la norma reglamentada, pues restringió el servicio integral de aseo objeto del tratamiento especial en el IVA a los asociados a la limpieza y conservación de inmuebles, a pesar de que el artículo 462-1 del ET no fijó esa restricción, sino que contempló que la base gravable especial se aplicaría a todos los servicios de aseo, ya fuera que se prestaran en instalaciones, vehículos, aeronaves o en los demás bienes sujetos a limpieza y conservación.
Planteó que corolario de lo anterior el Gobierno nacional excedió el ejercicio de la potestad reglamentaria, en los términos en que está prevista en el ordinal 11.º del artículo 189 de la Constitución.
Agregó que la expresión demandada violó, por falta de aplicación, los artículos 27 y 28 del Código Civil, que están relacionados con el método de interpretación gramatical de la ley, que era el que a su juicio resultaba procedente para interpretar el artículo 462-1 del ET.
También planteó que la expresión demandada desconoce la intención del legislador, formulada explícitamente en la exposición de motivos del proyecto de ley del cuerpo normativo que a la postre vendría a ser la Ley 1607 de 2012, del que se desprende que lo que se pretendía era establecer una base gravable especial del IVA para el servicio de aseo, sin condicionar que la prestación del servicio se diese en una instalación.
Advirtió que antes de que la Ley 1607 de 2012 modificara el artículo 462-1 del ET, este había sido reglamentado por el artículo 1.º del Decreto 4650 de 2006, pero que la Sección Cuarta del Consejo de Estado anuló mediante sentencia del 24 de julio del 2008 (dictada en el expediente 16432, CP: L.L.D.) las expresiones de la norma reglamentaria que limitaban los servicios a los que les sería aplicable el tratamiento especial en el IVA.
Manifestó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no tiene facultad para limitar el alcance del artículo 462-1 del ET, máxime si de conformidad con los artículos 150.12 y 338 constitucionales le corresponde al Congreso de la República establecer los elementos de la obligación tributaria.
Por último, señaló que la expresión que se pide anular desconoce los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica porque desconoce el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado; y también el derecho a la igualdad toda vez que no permite que sujetos que prestan el servicio integral de aseo sobre bienes distintos a «instalaciones» apliquen la base gravable especial.
Suspensión provisional
Mediante auto del 11 de septiembre de 2015, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la solicitud de suspensión provisional hecha por el demandante (f. 25 a33 CMC).
Contestación de la demanda
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público se opuso a las pretensiones de la demanda (ff. 127 a 133).
Explicó que, para efectos del IVA, la Ley 1607 de 2012 clasificó los servicios de aseo en tres categorías, a saber: (i) los prestados por personas sin ánimo de lucro; (ii) los prestados por personas jurídicas con ánimo de lucro; y (iii) los servicios integrales de aseo, gravados con una tarifa del 16 % sobre una base especial constituida por el AIU.
Sostuvo que el artículo 14 del Decreto 1794 de 2013 pretende enfatizar que la base gravable especial del artículo 462-1 del ET solo se aplica a los servicios prestados por entidades sin ánimo de lucro y a los servicios integrales de aseo y no a los servicios generales de aseo.
Intervención de terceros
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en calidad de coadyuvante de la parte demandada, solicitó negar las pretensiones de la demanda (ff. 132 y 133).
Señaló que en aplicación de lo previsto el artículo 27 del Código Civil, la expresión «de las instalaciones» debía entenderse en su sentido natural y obvio y que en términos idiomáticos se referiría al lugar en el que se lleva a cabo la actividad del contratista, esto es, al espacio en el que se organizan las actividades en cumplimiento de su objeto. Por esa razón, juzgó que no había ocurrido el exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria demandado.
Asimismo, indicó que la definición reglamentaria de servicio integral de aseo había aclarado, a efectos de la aplicación de la base gravable especial prevista en el artículo 462-1 del ET, que conforman el servicio de aseo todas las actividades que realice el contratista, tendentes a la limpieza y conservación del lugar concertado.
Alegatos de conclusión
El demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público no presentó alegatos de conclusión.
La DIAN reiteró lo expuesto en el escrito de coadyuvancia a la parte demandada. Además, solicitó acumular el proceso al expediente 11001-03-27-000-2017-00030-00, en el que también se discute la legalidad del artículo 14 del Decreto 1749 de 2013 (fol. 272 y 273).
Concepto del Ministerio Público
El Ministerio Público solicitó declarar la nulidad de la expresión demandada, para lo cual:
Señaló que el servicio integral de aseo al que se refiere el artículo 462-1 del ET, no está condicionado a que se realice en las instalaciones del contratante y comprende tanto la edificación como los bienes muebles sobre los que se contrate el servicio.
Agregó que, al aplicar la definición de la norma demandada no podrían ser objeto de la base gravable especial los bienes que no correspondan a las instalaciones del contratante, pese a que puedan ser objeto de la prestación del servicio.
Finalmente, sostuvo que la definición demandada excluye a los prestadores de servicios por cuenta de terceros.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. La Sala decide sobre la declaratoria de nulidad solicitada, en el escrito de demanda, de la expresión «de las instalaciones», contenida en el artículo 14 del Decreto 1794, del 21 de agosto de 2013, disposición reglamentaria del artículo 462-1 del ET, en la redacción que a este le dio al el artículo 46 de la Ley 1607 de 2012.
Concretamente, le corresponde a la Sala determinar si al incluir la expresión acusada dentro de la definición de servicios integrales de aseo sujetos a la base gravable especial del IVA contemplada en el artículo 462-1 del ET, se incurrió en una extralimitación en el ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del ejecutivo, en la medida en que habría circunscrito los servicios en cuestión a...
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