Sentencia nº 47001-23-31-000-2007-00527-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 28 de Febrero de 2019 (caso SENTENCIA nº 47001-23-31-000-2007-00527-01 de Consejo de Estado (SECCION TERCERA) del 28-02-2019)
| Sentido del fallo | NIEGA |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Fecha | 28 Febrero 2019 |
| Número de expediente | 47001-23-31-000-2007-00527-01 |
| Normativa aplicada | CÓDIGO DE PETRÓLEOS – ARTÍCULO 56 / CÓDIGO DE PETRÓLEOS – ARTÍCULO 57 / DECRETO 1056 DE 1953 / LEY 142 DE 1994 / DECRETO 2253 DE 1994 |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL / CONTRATO DE CONCESIÓN / FIJACIÓN DE TARIFAS / COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS / PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / CADUCIDAD DE LA ACCIÓN - Configurada
La sentencia de primera instancia declaró la caducidad de la acción contractual, al considerar que la demanda, interpuesta en ejercicio de la acción de controversias contractuales, se ha debido intentar dentro de los dos años siguientes a la notificación de la resolución 14 de 2002, lo que no ocurrió; por su parte, el actor se mostró inconforme con esa decisión, pues, en su criterio, el término para interponer la acción comenzó cuando quedó ejecutoriada la resolución 120 de 2005, pues con ella finalizó la revisión de la tarifa y se concretó el incumplimiento del contrato de concesión. Agregó que se debían estudiar las pretensiones subsidiarias secundarias. Las pretensiones de la demanda están encaminadas a que se declare el incumplimiento del contrato de concesión celebrado […] entre el Ministerio de Minas y Energía y la Promotora de Interconexión de los Gasoductos de la Costa Atlántica –Promigás, incumplimiento que esta última hace consistir en que en la regulación tarifaria hecha por la CREG no se tuvieron en cuenta las inversiones realizas por la sociedad demandante para la rehabilitación y recubrimiento del gasoducto en el tramo B. – C., incumplimiento que considera se concretó con la expedición de la resoluciones demandadas […] [S]e observa que las cuatro resoluciones demandadas y de las cuales pretende el actor derivar el incumplimiento del contrato fueron expedidas por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, en su calidad, se reitera, de autoridad de control y regulación de ese sector. Si bien las decisiones contenidas en tales actos impactan el contrato, precisamente por regular las tarifas, eso no implica que ellos sean de naturaleza contractual, pues no se expidieron por la entidad contratante, ni con ocasión del contrato, sino que se trató de una regulación de aspectos técnicos que debían ser aplicados por quienes prestaran el servicio respectivo, ante lo cual cabe recordar que “la fuente de la competencia administrativa para regular o modificar las condiciones en que se prestan los servicios públicos o se construyen, mantienen o explotan los bienes públicos concesionados, es legal o reglamentaria y no contractual” , esos actos no revisten la naturaleza de contractuales por el hecho de que la representación de la CREG la tenga el Ministerio de Minas y Energía, por carecer ella de personería jurídica, pues, con la expedición de actos administrativos regulatorios, como son los de fijación de fórmulas tarifarias, la CREG está cumpliendo con sus funciones legales en virtud de su independencia técnica […] Como se ve, todas las consideraciones están relacionadas con la facultad legal radicada en cabeza de la CREG como ente regulador y ninguna se relaciona con el contrato de concesión. En consecuencia, al no revestir los actos demandados la naturaleza de contractuales, la acción para enjuiciarlos no podía ser la de controversias contractuales, sino la de nulidad y restablecimiento del derecho; al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que, para que proceda la acción contractual, lo que se discute debe tener origen directo en el contrato y que el acto administrativo es contractual cuando es expedido por la entidad que hace parte del contrato […] Puesto así en claro que los actos acá demandados no son contractuales, es evidente que la acción que se debió ejercer frente a ellos fue la de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual se contaba con el término previsto al efecto en el artículo 136 (numeral 2) del C.C.A, esto es, dentro de los cuatro meses siguientes a la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PETRÓLEOS – ARTÍCULO 56 / CÓDIGO DE PETRÓLEOS – ARTÍCULO 57 / DECRETO 1056 DE 1953 / LEY 142 DE 1994 / DECRETO 2253 DE 1994
FACULTADES DE LA COMISIÓN DE REGULACIÓN DE ENERGÍA Y GAS
Respecto de la naturaleza jurídica y las facultades de las comisiones de regulación esta Corporación ha señalado […] “En efecto, sobre el particular conviene recordar que la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible - CREG es una unidad administrativa especial, sin personería jurídica, y con independencia administrativa, técnica y patrimonial (L.142/94, art, 69. L.489/98 arts. 38 y 48). Sobre la naturaleza jurídica de las Comisiones de Regulación, ya ha señalado la Sala: ‘El Legislador en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 150-7 constitucional, que lo faculta jurídicamente para determinar la estructura de la Administración Nacional, mediante la creación, supresión o fusión de entidades, creó las Comisiones de Regulación como Unidades Administrativas Especiales con funciones específicas consistentes en regular la prestación de los servicios públicos domiciliarios, así lo establece el artículo 69 de la Ley 142 de 1994. ‘(…) ‘De conformidad con lo establecido en el citado artículo 38 de la ley 489 de 1998, las unidades administrativas especiales pueden tener personería jurídica o carecer de ella según que pertenezcan al nivel central o al descentralizado por servicios. Así, las Comisiones de Regulación de Servicios Públicos Domiciliarios (…), hacen parte de las unidades administrativas especiales del primer grupo, es decir, las del nivel central, sin personería jurídica, adscritas a sus respectivos ministerios. ‘Por su parte el artículo 67 de la misma Ley 489 de 1998 en cuanto a la organización y funcionamiento de las Unidades Administrativas Especiales, establece que éstos son ‘organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo’. ‘Y el artículo 48 de la Ley 489 citada, en relación con las comisiones de regulación dispuso: ‘Las comisiones que cree la ley para la regulación de los servicios públicos domiciliarios, mediante la asignación de la propia ley o en virtud de delegación por parte del P. de la República, para promover y garantizar la competencia entre quienes los presten, se sujetarán en cuanto a su estructura, organización y funcionamiento a lo dispuesto en los correspondientes actos de creación'. ‘Como se observa, las Comisiones de Regulación de los servicios públicos domiciliarios, en virtud de lo establecido por la ley, son Unidades Administrativas Especiales sin personería jurídica, que detentan ciertas características particulares a saber: i) Se encuentran sometidas a las reglas que les impongan sus normas de creación (artículo 48 de la Ley 489 de 1998); ii) Gozan de independencia administrativa, técnica y patrimonial aún sin tener personería jurídica (artículo 69 de la Ley 142 de 1994 en concordancia con el artículo 48 de la Ley 489 de 1998) y iii) Ejercen su función de regulación a través de las competencias que les asigne el legislador o el P. de la República a través de la figura de la delegación (artículo 48 de la Ley 489 de 1998)”’
CADUCIDAD DE LA ACCIÓN
La Sala ha señalado que, para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejerzan en un término específico. En este sentido, los interesados tienen la carga procesal de poner en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado dentro del plazo fijado por la ley o, de no hacerlo en tiempo, no podrán obtener la satisfacción del derecho reclamado por la vía jurisdiccional. Las normas de caducidad tienen fundamento en la seguridad jurídica que debe imperar en todo ordenamiento, en el sentido de impedir que ciertas situaciones permanezcan indefinidas en el tiempo. En otros términos, el legislador establece unos plazos razonables para que las personas, en ejercicio del derecho de acción, acudan a la jurisdicción con el fin de satisfacer sus pretensiones.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: C.A.Z. BARRERA
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 47001-23-31-000-2007-00527-01(40189)
Actor: PROMIGÁS S.A. ESP
Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA - CREG
Referencia: ACCIÓN CONTRACTUAL
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 20 de octubre de 2010, por el Tribunal Administrativo del M., mediante la cual se declaró de oficio la excepción de caducidad de la acción de controversias contractuales.
1.- La demanda.-
Mediante escrito radicado el 18 de diciembre de 2007 en el Tribunal Administrativo del M., Promigás S.A. ESP formuló demanda, por conducto de apoderado judicial y en ejercicio de la acción contractual, contra la Nación – Ministerio de Minas y Energía y la Comisión de Regulación de Energía y Gas, con el fin de obtener pronunciamiento respecto de las siguientes pretensiones (se transcriben como obra en el expediente):
“1. Pretensiones principales:
“Primera: Declárase que la Nación – Ministerio de Minas y Energía incumplió el contrato de concesión celebrado con PROMIGAS el 18 de diciembre de 1975, al no reconocer al concesionario el valor de las inversiones realizadas por éste para la rehabilitación y recubrimiento del gasoducto entregado en concesión, en el tramo Guajira (B.) – C..
“Segunda: Declárase la nulidad de las Resoluciones 018 de 2001, 014 de 2002, 089 de 2004 y 120 de 2005, proferidas por la Comisión de...
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