Auto nº 519/18 de Corte Constitucional, 21 de Agosto de 2018

1. En la sentencia T-717 de 2017, la Sala estudió la vulneración de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social del accionante, que encontró acreditada, tras verificar que su caso cumplía con los parámetros que la jurisprudencia constitucional ha dispuesto para poder recalificar a miembros de las Fuerzas M. y de Policía a quienes inicialmente se les asignó un porcentaje de pérdida de capacidad psicofísica inferior al necesario para acceder a una pensión de invalidez; pues, en específico, la condición psicológica del señor G.C. había evolucionado progresivamente, deteriorando su estado de salud; no se trataba de enfermedades que pudieran haber sido evaluadas efectivamente en el año 2010 cuando se realizó su primera calificación; y, aunque la relación entre los nuevos padecimientos y las lesiones originales no se encontró plenamente demostrada con rigor técnico científico en el proceso, la Sala estableció que no era necesario que ello fuera determinado en sede de tutela, por tratarse de un asunto que es competencia de las autoridades médico laborales.

   Con el fin de proteger los derechos fundamentales conculcados, la entonces Sala Novena de Revisión profirió la siguiente orden:

   “Segundo.- Ordenar a la Policía Nacional, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, proceda a autorizar y convocar una Junta Médico Laboral. Dicha Junta, deberá examinar nuevamente al señor J.N.G.C., y en un término no mayor a un (1) mes a partir de su conformación, expedir una nueva calificación de la pérdida de capacidad laboral del accionante.

   La decisión que adopte la Junta Médico Laboral, deberá ser integral. Particularmente, tiene que (i) evaluar todas las patologías e historias clínicas del señor J.N.G.C.; (ii) incluir una valoración de su estado mental actual, por parte de médicos especializados en psicología y psiquiatría; (iii) tener en cuenta el informe administrativo que dio origen a la calificación realizada en el año 2010; (iv) establecer clara y motivadamente si la pérdida de capacidad es imputable o no al servicio; (v) determinar la fecha de estructuración de la misma; y (vi) incluir como prueba relevante para el caso, el dictamen de pérdida de capacidad laboral emitido por la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá D.C. y Cundinamarca, el 15 de julio de 2016, en los términos señalados en el numeral 6.4.3.3. de la presente sentencia.”

2. El 13 de julio de 2018, el señor C.S.A., apoderado judicial del señor J.N.G.C., remitió a este despacho escrito en el que narró que el 14 de junio de 2018, la Junta Médico Laboral de la Policía Nacional expidió el acta No. 5802, en la que se determinó que el señor G.C. tiene una “pérdida de capacidad laboral anterior del 8.5% actual del 24.87% y total del 33.37%, calificando algunas patologías de origen común y otras de origen profesional (…)”.

   No obstante, considera que con lo anterior la Policía Nacional no acató la orden de la sentencia T-717 de 2017, porque el dictamen se profirió con base en evaluaciones y conceptos emitidos entre los años 2007 y 2017, sin examinar nuevamente a su poderdante, y sin tener en cuenta el dictamen de la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Bogotá, bajo el argumento de que es necesario “tener conocimiento del manejo del decreto (sic) 094 de 1989 y ser autoridades medico laborales al servicio de la Policía nacional o de las fuerzas M., de tal manera que si no se tiene experticia en el manejo del Decreto se podría incurrir en errores”.

   Adicionalmente, sostuvo que siguiendo lo dispuesto por los artículos 37 y 52 del Decreto 2591 de 1991, solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección A, en calidad de juez de primera instancia, hacer efectivo el fallo de tutela e iniciar el correspondiente trámite incidental de desacato.

   En su escrito plantea las siguientes pretensiones:

   “Primera: Que en vista que ha transcurrido el término perentorio concedido en el fallo para el cumplimiento de lo ordenado en el mismo, se tomen por parte de su despacho las providencias de ley para el acatamiento de la sentencia, tal como lo establece el Artículo 23 del Decreto 2591 de 1991, en el sentido de requerir a la POLICIA NACIONAL el cumplimiento a cabalidad del fallo proferido por ese Alto Tribunal a través de la sentencia T-717 de 2017.

   Segunda: Que si transcurridas cuarenta y ocho (48) horas después del requerimiento expuesto en el punto anterior sin que se hubiere dado cumplimiento a lo ordenado por su despacho se ordene abrir proceso contra el superior del Director General de la Policía Nacional y se adopten todas las medidas para el cabal cumplimiento de la sentencia, sancionando debidamente por desacato a dicho funcionario, como a su superior el señor Ministro de Defensa Nacional.

   Tercera: Que en virtud de lo establecido en el último inciso del Artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, mantenga su Despacho la competencia hasta tanto estén completamente restablecidos los derechos y eliminadas las causas que los amenazaban.

   Cuarto: En razón de lo anterior y ante la desatención grotesca efectuada por los funcionarios de la Policía Nacional en especial respecto de quienes expidieron el acto administrativo preparatorio denominado Acta de Junta Médico Laboral No. 5805 del 14 de junio de 2018, en el que presuntamente se incurre en fraude a resolución judicial respecto del cumplimiento de lo ordenado por la Honorable Corte Constitucional, solicito respetuosamente si está dentro de su competencia y si se tiene a bien compulsar copias ante la jurisdicción penal y/o penal militar para que se inicie el proceso a que haya lugar”.

1. El trámite de cumplimiento de los fallos de tutela y el incidente de desacato

   1.1. El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 dispone que contra las sentencias proferidas por la Corte Constitucional no procede recurso alguno, y, de acuerdo con la Constitución Política y lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, es un deber de las autoridades y de los particulares responsables de la vulneración o la amenaza de derechos fundamentales acatar las órdenes proferidas en los fallos de tutela, más allá de las formalidades que puedan obstaculizar su realización.

   1.2. Por su parte, los artículos 23[1], 27[2] y 52[3] del Decreto 2591 de 1991, disponen que ante el incumplimiento de una decisión proferida en un fallo de tutela, el beneficiario puede acudir ante las autoridades judiciales competentes en aras de asegurar su debida observancia. Para tal efecto, fueron consagrados el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato.

   Estos dos instrumentos pueden operar de forma simultánea o sucesiva, y tienen fundamento en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los fallos que satisfacen el goce pleno de los derechos fundamentales (CP art. 2), como expresión del derecho de acceso a la administración de justicia o derecho a la tutela judicial efectiva (CP art. 229), el cual comprende -como mínimo- (i) el acceso efectivo al sistema judicial, (ii) el desarrollo de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales en un plazo razonable, y (iii) la ejecución material del fallo.[4]

   1.3. El trámite de cumplimiento es obligatorio y debe ser iniciado de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público. Su propósito es (i) analizar objetivamente si la orden de amparo se ha cumplido -lo cual no implica la determinación de la responsabilidad subjetiva del obligado- y, en caso de que no sea así, (ii) adoptar todas las medidas necesarias para su efectiva materialización.[5]

   1.4. Por su parte, el incidente de desacato procede a petición de la parte interesada, y busca que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas en sentencias de tutela[6], así como lograr el pleno restablecimiento del derecho fundamental que se encontró vulnerado. Contra la decisión del incidente de desacato no procede ningún recurso, pero si se resuelve imponer una sanción por encontrar probada la responsabilidad respecto al incumplimiento de las órdenes de tutela, es obligatorio surtir el grado jurisdiccional de consulta[7].

   La naturaleza disciplinaria de la sanción impuesta como consecuencia del incidente de desacato exige que dentro del mismo se respete el debido proceso y que se demuestre la configuración de elementos objetivos y subjetivos para su procedencia.[8]

   1.4.1. Desde el punto de vista objetivo, el desacato procede cuando (i) no ha sido cumplida la orden dictada en un fallo de tutela; (ii) el cumplimiento ha sido insuficiente o incompleto; (iii) no han sido obedecidas otras decisiones tomadas por el juez en el curso del proceso; (iv) no se obedece la orden judicial dada al demandado de no volver a incurrir en las conductas que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales; o (v) cuando el demandado no cumple dentro de los términos señalados por la providencia judicial.[9]

   1.4.2. Desde el punto de vista subjetivo, el desacato exige que el incumplimiento esté en cabeza de las personas a quienes está dirigido el mandato judicial y la actuación intencional o negligente de los funcionarios encargados de dar aplicación a las órdenes contenidas en decisiones de tutela.[10]

   1.5. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte ha sintetizado las diferencias entre ambos instrumentos de la siguiente manera: (i) el cumplimiento es obligatorio en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; (ii) la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; (iii) el cumplimiento es de oficio -aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público-, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada; y (iv) el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento, puesto que son dos mecanismos procesales distintos, ya que puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.[11]

2. Competencia para hacer cumplir los fallos de tutela

   2.1. La jurisprudencia constitucional ha sido enfática al referir que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela recae -en principio- en los jueces de primera instancia, debido a que estos funcionarios son los encargados de hacer cumplir las órdenes impartidas, ya sea que provengan de una providencia de segunda instancia o de la revisión que haya realizado la Corte Constitucional.[12]

   Al respecto, esta Corporación ha señalado que la competencia principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las distintas sentencias de tutela (i) obedece a una interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991; (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales; (iii) está en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela; y (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta.[13]

   2.2. Aun así, la Corte Constitucional cuenta con una competencia preferente para asumir -dependiendo de las circunstancias de cada caso concreto- el estudio tanto de las solicitudes de cumplimiento como para dar trámite al incidente de desacato, y adoptar las medidas pertinentes. No obstante, lo anterior es excepcional y se justifica cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente.

   Esta Corporación ha reconocido como justificaciones suficientes las siguientes: (i) cuando el juez de primera instancia no adoptó las medidas conducentes para presionar la ejecución de la parte resolutiva del fallo de tutela o, cuando las adoptó, pero estas resultaron insuficientes o ineficaces para alcanzar dicho objetivo[14]; (ii) cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato[15]; o (iii) cuando, en presencia de un estado de cosas inconstitucional, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo.[16]

3. Solución a la solicitud de cumplimiento

   En el presente caso la Sala no encuentra razones objetivas y suficientes para concluir que el juez de primera instancia carece de herramientas para asegurar el cumplimiento de las órdenes proferidas en la sentencia T-717 de 2017. Por el contrario, se advierte que el peticionario (i) manifestó que solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección A, en calidad de juez de primera instancia, hacer efectivo el fallo de tutela e iniciar el correspondiente trámite incidental de desacato, sin que exista prueba de que dicha autoridad judicial haya resuelto dichos trámites, y (ii) no demostró ni explicó cuáles actuaciones ha dispuesto el mencionado Tribunal en el marco del mencionado procedimiento, ni las razones por las que pese a éstas, la Corte debería asumir su conocimiento.

   En síntesis, no se presentan las excepcionales condiciones que han sido descritas por la jurisprudencia constitucional para que esta Corporación asuma competencia sobre el cumplimiento del fallo (supra 2.2); por lo tanto, dicha potestad se mantiene en el Juez de primera instancia. Así pues, la Sala ordenará que, por Secretaría General de la Corporación, se remita el escrito al juez de primera instancia y se informe de esta actuación al peticionario.

   En mérito de lo expuesto,

Primero.- RECHAZAR por improcedente, y de conformidad con lo dispuesto en la parte motiva de esta providencia, la solicitud de cumplimiento de la sentencia T-717 de 2017, elevada el 13 de julio de 2018 por parte del señor C.S.A. ante la Corte Constitucional.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el escrito de la referencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección A, con el fin que estudie esa petición y -de considerarlo procedente- adopte las medidas necesarias en relación con el cumplimiento de la Sentencia T-717 de 2017.

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TERCERO. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, INFORMAR el contenido de esta providencia al señor C.S.A..[17]

CUARTO. ADVERTIR que contra esta providencia no procede recurso alguno.

3. y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] “ARTICULO 23. Protección del derecho tutelado. Cuando la solicitud se dirija contra una acción de la autoridad el fallo que conceda la tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible. // Cuando lo impugnado hubiere sido la denegación de un acto o una omisión, el fallo ordenara realizarlo o desarrollar la acción adecuada, para lo cual se otorgará un plazo prudencial perentorio. Si la autoridad no expide el acto administrativo de alcance particular y lo remite al juez en el término de 48 horas, éste podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos. Si se hubiere tratado de una mera conducta o actuación material, o de una amenaza, se ordenara su inmediata cesación, así como evitar toda nueva violación o amenaza, perturbación o restricción. // En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto.”

[2] “ARTICULO 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. // Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenara abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. // Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. // En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.”

[3] “ARTÍCULO 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. // La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo.” (El texto tachado fue declarado inexequible mediante Sentencia C-243 de 1996)

[4] Corte Constitucional, Autos A-248 de 2013. M.L.G.G.P.,; A-640 de 2017. M.L.G.G.P.; y A-163 de 2018. M.D.F.R..

[5] Corte Constitucional, Sentencias T-632 de 2006. M.M.G.M.C.; T-564 de 2011. M.H.A.S.P.; y T-482 de 2013. M.A.R.R..

[6] Corte Constitucional, Sentencia T-482 de 2013. M.A.R.R..

[7] Corte Constitucional, Sentencias T-766 de 1998. M.J.G.H.G.; T-512 de 2011. M.J.I.P.P.; y T-271 de 2015. M.J.I.P.P..

[8] Corte Constitucional, Auto A-221 de 2014. M.J.I.P.C..

[9] Corte Constitucional, Sentencias T-684 de 2004. M.C.I.V.H.; y T-482 de 2013. M.A.R.R..

[10] Corte Constitucional, Auto A-579 de 2015. M.J.I.P.C..

[11] Corte Constitucional, Sentencias T-254 de 2014. M.L.E.V.S.; C-367 de 2014. M.M.G.C.; T-271 de 2015. M.J.I.P.P.; y T-280 de 2017. M. (e) J.A.C.A..

[12] Corte Constitucional, Autos A-159 de 2015. M. (e) M.V.S.M.; y A-104 de 2017. M.A.R.R..

[13] Corte Constitucional, Autos A-136A de 2002. M.E.M.L.; A-028 de 2009. M.J.A.R.; A-389 de 2014. M.L.E.V.S.; y A-625 de 2017. M.G.S.O.D..

[14] Corte Constitucional, Autos A-244 de 2010. M.H.A.S.P.; y A-096 de 2017. M.L.E.V.S..

[15] Corte Constitucional, Autos A-033 de 2016. M.G.E.M.M.; A-237 de 2017. M.A.J.L.O.; y A-123 de 2018. M.C.B.P..

[16] Corte Constitucional, Autos A-177 de 2009. M.J.I.P.P. y A-501 de 2017. M.C.P.S..

[17] Calle 26A No. 13-97 Oficina 2303 - Edificio Bulevar Tequendama, Bogotá. Tel: 3835141 - 3142696693. Correo electrónico: slabogados32@gmail.com.