Auto nº 548/18 de Corte Constitucional, 28 de Agosto de 2018

1. La Sentencia T-601 de 2014 proferida por la Sala Cuarta de Revisión, en lo que refiere al expediente T-4.322.070, resolvió:

   “QUINTO.- REVOCAR la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, el 13 de marzo de 2014, que a su turno confirmó la dictada por la Sala de Casación Laboral, el 24 de enero de 2014, por medio de la cual se negó el amparo solicitado, en el trámite del proceso de tutela T-4.322.070. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales de D.G.Q., al mínimo vital y a la seguridad social, por las razones expuestas en la presente providencia.

   SEXTO.- DEJAR SIN EFECTOS las sentencia proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala de descongestión Laboral, el 31 de mayo de 2013, que confirmó el fallo dictado por el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Bogotá, el 6 de abril de 2010, dentro del proceso ordinario instaurado por D.G.Q. contra el Ministerio de Comercio Industria y Turismo.

   SÉPTIMO.- ORDENAR al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, que en el término de diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de la presente providencia, proceda a indexar el monto de la primera mesada pensional reconocida a D.G.Q., de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en particular, aplicando la fórmula adoptada en la Sentencia T-098 de 2005. El reajuste resultante del aumento de las mesadas pensionales se aplicará hacia el futuro, reconociéndose el pago retroactivo únicamente de las mesadas pensionales correspondientes a los tres (3) años anteriores a la fecha de expedición de esta sentencia”

2. La pretensión que estudió la Corte en su momento y que dio lugar a que se dictara la señalada sentencia, se orientaba a que a la accionante le fueran amparados sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital, de tal manera que se ordenara a las entidades demandadas acceder a la indexación de la primera mesada pensional.

3. Sostiene la peticionaria, en calidad de apoderada de D.G.Q., que, en cumplimiento del fallo de esta Corte, el Ministerio de Comercio Industria y Turismo emitió la Resolución No. 2204 del 26 de junio de 2015, a través de la cual se actualizó su mesada inicial y se dispuso el reconocimiento del retroactivo pendiente para ese año. No obstante, desde julio de 2015, el pago de dicha prestación se encuentra a cargo de la UGPP.

4. Señala que, debido a que el ministerio remitió a la señalada entidad la nómina antigua, antes de la respectiva indexación de la mesada, su poderdante continuó recibiendo el monto que percibía con anterioridad al fallo de tutela. Por este motivo, presentó varias solicitudes ante la UGPP a fin de corregir la situación, obteniendo como respuesta que sus antecedentes como pensionada estaban bajo revisión.

5. Finalmente, el 13 de mayo de 2016, la UGPP expidió una nueva resolución corrigiendo el error en el que había incurrido el mencionado ministerio, toda vez que había aplicado unos IPC que no correspondían. Sin embargo, la peticionaria manifiesta que la entidad no se limitó únicamente a realizar la indicada modificación matemática, sino que varió a su vez el ingreso base de liquidación para reducirlo del 85% al 75%. Motivo por el cual, considera que esta se excedió en sus competencias.

6. Teniendo en cuenta que, según lo advierte la peticionaria, el valor de la mesada para abril de 2017 ascendía a 3.393.076.53 pesos y para el año 2015 era de 3.788.444 pesos, solicitó en varias ocasiones la respectiva corrección ante la UGPP. No obstante, la entidad respondió negando la pretensión de reliquidación de la pensión realizada por la señora G..

7. Contra esta decisión, la entonces accionante presentó una nueva tutela al considerar que se vulneraban sus derechos fundamentales, pues no se logró obtener las correcciones de tipo jurídico que demandaba la actuación de la UGPP y se disminuyó de manera notoria su patrimonio.

   Dicha acción fue negada el 10 de agosto de 2017 por el Juzgado 11 Laboral del Circuito de Bogotá, decisión confirmada el 6 de septiembre de ese mismo año por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, bajo el argumento de no cumplirse con el requisito de subsidiariedad.

8. El 28 de septiembre de 2017, la demandante, bajo el argumento de que la UGPP había excedido sus competencias al modificar el ingreso base de liquidación de su mesada pensional, instauró incidente de desacato ante la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, quien había conocido de la tutela inicial en primera instancia. No obstante, el 11 de octubre siguiente, dicha corporación resolvió no sancionar a la entidad, decisión confirmada el 15 de noviembre de ese año.

   En consecuencia, el 17 de diciembre de 2017, la peticionaria presentó solicitud de cumplimiento de la sentencia T-601 de 2014 ante esta Corte. Sin embargo, debido a que se desconocía el inicio de un incidente de desacato, el Tribunal, a través de auto del 31 de enero de 2018, le informó que previo a remitirse a esta Corporación debía acudir al juez de primera instancia para que resolviera su pretensión y se envió el respectivo escrito a la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia para lo de su competencia.

9. Así, mediante providencia del 14 de febrero de 2018, la mencionada Sala decidió estarse a lo resuelto en los autos del 11 de octubre y 15 de noviembre de 2017 a través de los cuales había concluido que “la discusión propuesta por la tutelante obedece a unas operaciones puramente aritméticas y no al cumplimiento mismo de la orden de amparo, pues el fallo del que se reclama su cumplimiento no indicó de manera expresa el monto de la mesada, sino que dijo que esta debía indexarse de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en particular la fórmula aplicada en la sentencia T-098 de 2005”[1].

   De igual manera, consideró que de lo expuesto en su momento por la UGPP, se advertía el cumplimiento a cabalidad del fallo dictado por esta Corte, por lo que, si persistía alguna inconformidad respecto de los actos administrativos que en esta oportunidad se discuten, la accionante debía acudir al juez natural para ventilar la respectiva controversia.

10. Al estar en desacuerdo con la anterior decisión, el 20 de abril de 2018, N.I.D.O., en calidad de apoderada de D.G.Q., solicitó que se diera cumplimiento a la Sentencia T-601 de 2014 (expediente T-4.322.070) al considerar que, al modificar el acto administrativo emitido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la UGPP “deformó, desfiguró y transformó el fallo de tutela pues liquidó mal la mesada so pretexto de corregir un error aritmético con lo cual inaplicó la sentencia (…) lo que buscamos es que se acate la orden judicial emanada de la Corte Constitucional, sin que sea válido el argumento de que el fallo no indicó de manera expresa el monto de la mesada (…)”.

    A su vez, considera que, si bien el fallo de la Corte no contiene cifras exactas, la orden dictada no es indeterminada. Por el contrario, impone la obligación de liquidar la pensión de acuerdo con la fórmula señalada en la sentencia T-098 de 2005, teniendo en cuenta el IBL devengado por la accionante y el porcentaje de la mesada pensional reconocido convencionalmente para los ex empleados de la Corporación Financiera de Transporte S.A., es decir, el 85% y no el 75%.

11. A través de auto del 6 de julio de 2018, se solicitó correr traslado de la solicitud a la UGPP para que se pronunciara al respecto. Así, el 19 de julio del año en curso, la entidad allegó escrito en el que señalaba que en este caso se configura un hecho superado, puesto que a través de Resolución RDP No. 018837 del 13 de mayo de 2016, la entidad dio cumplimiento a la orden dictada en la sentencia T-601 de 2014 y, a su vez se, “corrigió el yerro cometido por la administración con la expedición de la Resolución No. 2204 del 26 de junio de 2015, puesto que los índices de precios al consumidor, (IPC), se encontraban errados y como consecuencia de ello se procedió a su respectiva liquidación e inclusión en nómina de pensionados”.

    Como soporte de lo afirmado, remitió los documentos respectivos.

1. Conforme con la ley y la jurisprudencia se tiene por sabido que una vez proferida la sentencia que concede la acción de tutela, la autoridad responsable de la vulneración del derecho fundamental, deberá cumplir la orden de esta sin dilación alguna, pues “el incumplimiento de la decisión conlleva una violación sistemática de la Carta. Por una parte, en cuanto frustra la consecución material de los fines esenciales del Estado, como son la realización efectiva de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, el mantenimiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (Preámbulo, arts. 1° y 2° ). Y, por la otra, en cuanto dicha omisión contraría, además de las normas constitucionales que regulan la acción de tutela y el derecho infringido, también aquellas que reconocen en el valor de la justicia y en los derechos al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, pilares fundamentales del modelo de Estado Social de Derecho (arts. 29, 86 y 230)”[2].

2. Ahora bien, el Decreto 2591 de 1991, “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”, estableció dos mecanismos de cumplimiento con los que cuenta el beneficiario para que se materialice la orden proferida por el juez de tutela. En efecto, los artículos 27 y 52 del decreto mencionado, establecen que se puede solicitar el cumplimiento de la orden, por medio del denominado trámite de cumplimiento y/o a través del incidente de desacato. Cabe precisar, que tal y como lo ha establecido la Corte en distintas ocasiones, “el juez puede adelantar el incidente de desacato y sancionar a los responsables y simultáneamente puede adelantar las diligencias tendientes a obtener el cumplimiento de la orden”[3]. De igual manera, la jurisprudencia constitucional ha precisado precisó que el término de duración de dicho trámite no podía exceder de 10 días[4].

3. Por un lado, el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 dispone que proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio debe cumplirlo sin demora. Sin embargo, si no lo hiciere en el término otorgado para ello, el juez debe dirigirse al superior del sujeto accionado, y requerirlo para que lo obligue a cumplir, e inicie el correspondiente proceso disciplinario por esa causa. En caso de que el incumplimiento persista, el juez ordenará abrir proceso disciplinario en contra del superior que no actuare de conformidad con lo señalado, y “adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo”, pudiendo, incluso, sancionar “por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia”.

4. El precepto en cita también dispone que corresponde al juez establecer “(…)los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”, lo cual, al tenor del artículo 52 de ese ordenamiento, implica la posibilidad de tramitar el correspondiente incidente de desacato, por el incumplimiento de las órdenes impartidas para proteger el derecho fundamental vulnerado, sancionando a su responsable “con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales”. Medidas que serán impuestas por el mismo juez a través del trámite incidental, y consultadas a su superior jerárquico, quien, dentro de los tres días siguientes, decidirá si revoca o confirma la decisión.

5. En concordancia con las disposiciones referidas, el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, específicamente, establece que las sentencias proferidas por la Corte Constitucional en sede de revisión de tutela “sólo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta”.

6. De la interpretación armónica y sistemática de las anteriores disposiciones, esta Corporación ha concluido que, por regla general, corresponde al juez de primera instancia, conforme con las normas que regulan la acción de tutela, adoptar las medidas necesarias para que el fallo de tutela se cumpla, así como conocer de los incidentes de desacato por el desconocimiento de las órdenes dadas, para garantizar la protección de los derechos fundamentales, tanto en el caso en que la decisión sea tomada por el juez de segunda instancia, como por la Corte Constitucional, en sede de revisión.

   En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha señalado que:

   “(…) el juez competente para conocer del trámite de desacato de una tutela, es el juez singular o plural que tramitó la primera instancia.

   Existen cuatro razones constitucionales fundadas en el debido proceso constitucional y en la interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991, que sirven de sustento a esta interpretación: (a) la plena eficacia de la garantía procesal del grado jurisdiccional de consulta, (b) la necesidad de garantizar la igualdad en las reglas de competencia, (c) el poder de irradiación del principio de inmediación en el trámite de tutela, y (d) la interpretación sistemática del decreto 2591, en lo que respecta a las funciones del juez de primera instancia”[5].

7. Ahora bien, aun cuando, en principio, es al juez de primera instancia a quien le corresponde velar por el cumplimiento de los fallos de tutela y darle trámite al incidente de desacato, la jurisprudencia constitucional ha considerado que, tratándose de sus propios fallos, frente a situaciones límite, la Corte puede reasumir la competencia para llevar a cabo directamente dichos trámites[6].

   Específicamente, la jurisprudencia ha identificado aquellas situaciones en las que, de manera excepcional, esta Corporación está en capacidad de reasumir la competencia tanto para promover el cumplimiento de sus sentencias de manera directa, como para dar trámite al incidente de desacato.

   Estas singulares circunstancias se presentan[7]: (i) Cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes[8]; (ii) Cuando se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces[9]; (iii) Cuando el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste[10]; (iv) Cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato[11]; (v) Cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional[12]; (vi) Cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados[13]; (vii) Cuando en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo[14].

   Tal posición ha sido reiterada múltiples ocasiones por parte de esta Corte, tanto en providencias de tiempo atrás como otras más recientes. Ejemplo de ello son los autos 010 y 045 de 2004, 184 de 2005, 256 de 2007, 017 de 2013, 042 de 2015 y 033 de 2016, entre muchos otros.

8. En el presente caso, la peticionaria, como apoderada de quien fuera la accionante en su momento, afirma que aún no se ha cumplido lo ordenado en la sentencia T-601 de 2014 pues, en su sentir, la UGPP bajo el argumento de corregir un error aritmético, desconoció la obligación impuesta por esta Corte, a saber, la correcta indexación de la mesada pensional de su mandante.

   Lo anterior, toda vez que, a su juicio, si bien la orden de la sentencia en cuestión no establece el reconocimiento de un monto determinado, si señala una obligación clara de liquidar la pensión de acuerdo con la fórmula indicada en la sentencia T-098 de 2005. Por tanto, sostiene que la indexación de la primera mesada debería tener en cuenta el IBL devengado en el último año de servicios, el porcentaje reconocido convencionalmente a los ex empleados de la Corporación Financiera de Transporte S.A., es decir, el 85% y no el 75%, como la aplicó la UGPP.

9. Sin embargo, al estudiar lo decidido por esta Corte, se observa que, si bien se resolvió que la indexación de la primera mesada pensional debía realizarse conforme a la fórmula establecida en la sentencia T-098 de 2005[15], también se advierte que dicha operación, en ningún momento, indica cuales son los porcentajes que se deben tener en cuenta para determinar el monto de la pensión. De igual manera, el Tribunal tampoco se pronunció sobre este asunto y mucho menos señaló que el porcentaje que debía reconocerse era el establecido en la convención de la Corporación Financiera de Transporte S.A.

   En igual sentido, no cabe señalar que existan afirmaciones o manifestaciones en la parte motiva que se presten para interpretar que se le debe dar un alcance diferente a la decisión, o que tal orden implica también una imposición sobre el porcentaje que se debía tener en cuenta para realizar el respectivo cálculo pues, de ser así, la Sala lo hubiera dispuesto de manera expresa, clara y sin lugar a distintas interpretaciones tal y como se hace en las demás decisiones al respecto.

10. Por otro lado, de lo allegado a esta Corte por parte de la UGPP y de la respuesta otorgada por la entidad en el trámite de desacato iniciado por la peticionaria, se advierte que, a pesar de la corrección que se realizó debido a un error en la liquidación del monto, dada la aplicación equivocada del IPC, la resolución respectiva tuvo en cuenta lo ordenado por la Sala en la sentencia en cuestión.

11. Así las cosas, logra concluir el Tribunal que en esta oportunidad la intención de la peticionaria es que se resuelva una controversia que no fue objeto de análisis en la sentencia T-601 de 2014, a saber, el porcentaje que se debe aplicar para liquidar la pensión a la que tiene derecho. En consecuencia, resulta evidente que su petición no está llamada a prosperar, pues no puede pretender que, por esta vía, se dé cumplimiento a una situación que no se enmarcó dentro del problema jurídico analizado en dicha oportunidad. Lo anterior en vista de que, es claro que no se puede ordenar el cumplimiento de un aspecto que no fue analizado por la Corporación y mucho menos consignado en la parte resolutiva de la providencia.

12. En estos términos, se observa que la intervención de esta Corte no es procedente en este caso, por cuanto se advierte que, en realidad, se surtieron las actuaciones correspondientes por parte de la entidad demandada en lo concerniente al cumplimiento de las precisas órdenes impartidas en el fallo de tutela T-601 de 2014. En esa medida, no existe justificación para que esta Corte se ocupe del cumplimiento de la orden, por ausencia de los presupuestos que al efecto se exigen.

    Con fundamento en las consideraciones precedentes, la Sala Quinta de Revisión de la Corte Constitucional,

PRIMERO.- RECHAZAR la solicitud de cumplimiento de la sentencia T-601 de 2014, presentada por N.I.D.O., en calidad de apoderada de D.G.Q..

N., comuníquese y cúmplase.

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

1 Folio 117 de la solicitud.

2 Auto 134 de 2013.

[3] Sentencia T-010 de 2012

[4] Ver sentencia C-367 de 2014.

[5] Auto 136 A del 20 de agosto de 2002, M.P.E.M.L..

[6] Puede consultarse la Sentencia SU-1158 de 2003, en la que se citó por la Sala Plena de esta Corporación el Auto 149 A de 6 de agosto de 2003 y cuyo criterio ha sido reiterado en los Autos 338, 066A, 037 de 2010; 306, 258, 223, 183, 070, 028 de 2009; 178 de 2008; 057 de 2007, 249 de 2006, 96B de 2005 entre otros.

[7] En este sentido ver los Autos 177 de 2009 (M.J.I.P.P.) y 271 de 2009 (M.M.V.C. Correa).

[8] Cfr. el Auto 343 de 2006 (M.N.P.P., la Corte asume competencia para verificar el cumplimiento de la sentencia T-098 de 2006, que amparó los derechos fundamentales a la dignidad, seguridad social, mínimo vital y debido proceso en conexidad con el derecho a la igualdad.

[9] Caso de seguimiento a la SU-1185 de 2001(M.R.E.G.), Autos 010, 045 de 2004 y 184 de 2005, en amparo a los derechos al debido proceso y a la igualdad de trato.

[10] Ver Autos 012 y 316 de 2008, relacionados con el cumplimiento a la T-687 de 2006 (M.R.E.G., en materia de estabilidad laboral reforzada.

[11] Al respecto ver el Auto 249 de 2006 (M.M.G.M.C. y el Auto 010 de 2004 (M.R.E.G.).

[12] Confrontar el Auto 149A de Agosto 6 de 2003. Fundamento No. 9 (M.J.A.R.).

[13] I..

[14] Posición reiterada en los Autos A-106 y 009 de 2008. Cfr. los Autos 050, 185 de 2004,176 y 177 de 2005 relacionados con el cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 en materia de población desplazada, y el Auto 035 de 2009, en cumplimiento de la Sentencia T-760 de 2008.

[15] La suma insoluta o dejada de pagar, será objeto de ajuste al valor, desde la fecha en que se dejó de pagar hasta la notificación de esta sentencia, dando aplicación a la siguiente fórmula:

R= Rh índice final

Índice inicial

Donde el valor presente de la condena (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de pagar al pensionado, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor vigente a la fecha de notificación de esta sentencia, entre el índice inicial, que es el vigente al causarse cada mesada pensional.

Por tratarse de una obligación de tracto sucesivo, la entidad demandada aplicará la fórmula separadamente, mes por mes, empezando por la primera mesada pensional que devengó el actor sin actualizar, y para los demás emolumentos (primas), teniendo en cuenta que el índice aplicable es el vigente al causarse cada una de las prestaciones.”