Auto nº 652/18 de Corte Constitucional, 10 de Octubre de 2018

1. El 25 de septiembre de 2017, B.N.R.M. interpuso acción de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida digna, de petición y al mínimo vital. Fundamentó la acción de tutela en los siguientes hechos:

   1.1. El 20 de octubre de 2011, la UARIV notificó la orden de pago y entrega de la carta cheque a nombre de Doralina Correa de D. por la muerte de su hijo E.A.D.C., pese a que el acto administrativo señalaba que la indemnización sería reconocida a la compañera permanente del mismo.

   1.2. El 11 de agosto de 2017, la accionante solicitó a la UARIV la carta cheque, a lo que la entidad respondió que la medida ya había sido reconocida a otros destinatarios, por lo que operaba la prohibición de doble reparación establecida en el artículo 20 de la Ley 1448 de 2011.

   1.3. Lo anterior fue reiterado por la UARIV el 31 de agosto de 2017 frente a una nueva petición de la Blanca N.R.M.. No obstante, le precisó que se podía (i) intentar un acuerdo voluntario con la persona a la que se realizó el pago, (ii) de no ser posible lo anterior -y de encontrarse pendiente el giro de una parte de la indemnización- solicitar la suspensión del valor restante, o (iii) revocar el acto administrativo e iniciar el cobro persuasivo y coactivo para obtener la devolución del dinero y poder otorgar la indemnización en los porcentajes correspondientes.

   Así, consideró que fue erróneo el pago por concepto de indemnización administrativa que realizó la accionada a la señora Doralina Correa de D., pues era ella -como compañera permanente y junto con sus hijas- quien tenía mejor derecho para recibir la indemnización, razón por la que solicitó que se ordenara a la UARIV que (i) la indemnización le fuera reconocida a ella y a sus hijas; y (ii) le entregara la carta cheque, pues fue la entidad la que incurrió en el error.

2. Mediante sentencia de 5 de octubre de 2017, el Juzgado Diecinueve Administrativo Oral del Circuito de Medellín negó la protección invocada púes, en su criterio, la UARIV no desconoció el derecho de petición de la accionante, en tanto le dio respuesta mediante comunicación del 31 de agosto de 2017.

   La decisión fue confirmada el 8 de noviembre de 2017 por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, en tanto la accionada había dado respuesta de fondo, “cumpliendo con los requisitos de claridad y congruencia a la solicitud elevada por la misma.”

3. En Sede de Revisión, la UARIV informó que no era necesario iniciar un proceso de cobro coactivo, puesto que la respuesta brindada a la accionante se dio “a partir del número de radicado interno de un caso que no le correspondía”[1], por lo que procedería a corregir la comunicación, indicándole qué documentación debía “allegar a efectos de iniciar el proceso para el pago de la indemnización administrativa [de] acuerdo con la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios.”[2]

4. En virtud de lo expuesto, la Sala Segunda de Revisión consideró que se configuraba la “carencia actual de objeto por hecho superado. Lo anterior debido a que la UARIV advirtió que B.N.R.M. ‘tiene la posibilidad de ejercer y acceder plenamente a dicho derecho, pues la indemnización administrativa que le correspondería no ha sido pagada a nadie más.’ En otras palabras, se infiere razonadamente que lo expresado por la UARIV conlleva a la desaparición de la circunstancia que motivó la interposición de la acción de tutela. ”[3] En consecuencia, decidió:

   “PRIMERO.- REVOCAR la sentencia del 5 de octubre de 2017, proferida por el Juzgado Diecinueve Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en la que se negó la protección invocada; y, la del 8 de noviembre de 2017, emitida por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, que confirmó el fallo de primera instancia. En su lugar, DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

   SEGUNDO.- ORDENAR, a la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIV- (i) que comunique, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la presente providencia, a la accionante B.N.R.M. que procederá a reconocer y pagar la indemnización administrativa a la que tiene derecho por el homicidio de su compañero permanente E.A.D.C. y padre de sus hijas, e , informe el término en el cuál va a hacer entrega de la correspondiente orden de pago por dicho concepto; y, (ii) que envíe al Juzgado Diecinueve Administrativo Oral del Circuito de Medellín copia de los siguientes documentos: la comunicación en la que informe a B.N.R.M. que se procederá a reconocer y pagar la indemnización administrativa a la que tiene derecho por el homicidio de su compañero permanente E.A.D.C. y padre de sus hijas; y, la correspondiente orden de pago por dicho concepto. (…)”

5. Mediante memorial radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 19 de septiembre de 2018, B.N.R.M. informó que la UARIV no ha dado cumplimiento a la Sentencia T-320 de 2018 y que, en comunicación telefónica de 17 de septiembre de 2018, la Entidad manifestó que no había sido notificada, por lo que tenía que volver a comunicarse hasta el 7 de diciembre, advirtiéndole que “ellos tenían hasta el 2021 para pagar y no cuando le dieran orden”.[4] En razón de lo anterior, solicitó que “la ayuden a solucionar este proceso”[5], por cuanto se siguen vulnerando sus derechos fundamentales.

Aunque la señora B.N.R.M. no solicitó expresamente el cumplimiento de la Sentencia T-320 de 2018, del contenido de su escrito se deriva que esa es la pretensión. Por lo tanto, el estudio de la presente providencia reiterará los pronunciamientos de la Corte Constitucional en la materia para posteriormente resolver la petición en cuestión.

2.1. De acuerdo con los artículos 23[6], 27[7] y 52[8] del Decreto 2591 de 1991, ante el incumplimiento de una decisión proferida en un fallo de tutela, el beneficiario puede acudir ante las autoridades judiciales competentes en aras de asegurar su debida observancia. Para tal efecto, el régimen procesal del juicio de amparo consagra el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato.

Se trata de un conjunto de instrumentos que pueden operar de forma simultánea o sucesiva, los cuales tienen fundamento en la obligación del Estado de garantizar la efectividad de los fallos que satisfacen el goce pleno de los derechos fundamentales (CP Art. 2), como expresión del derecho de acceso a la administración de justicia o derecho a la tutela judicial efectiva (CP Art. 229), el cual comprende -como mínimo- (i) el acceso efectivo al sistema judicial, (ii) el desarrollo de un proceso rodeado de todas las garantías judiciales en un plazo razonable, y (iii) la ejecución material del fallo.[9]

2.2. El trámite de cumplimiento es obligatorio y debe ser iniciado de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público. Su propósito es (i) analizar objetivamente si la orden de amparo se ha cumplido -lo cual no implica la determinación de la responsabilidad subjetiva del obligado- y, en caso de que no sea así, (ii) adoptar todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento.[10]

2.3. Por su parte, el incidente de desacato procede a petición de la parte interesada, a fin de que el juez constitucional, a través de un incidente y en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas en sentencias de tutela.[11] Contra la decisión del incidente de desacato no procede ningún recurso, siendo obligatorio en cambio el grado jurisdiccional de consulta solamente en el caso en que se haya resuelto sancionar a quien ha incumplido la orden de tutela.[12]

La naturaleza disciplinaria de la sanción impuesta como consecuencia del incidente de desacato exige que dentro del mismo se respete el debido proceso y que se demuestre la configuración de elementos objetivos y subjetivos para su procedencia.[13]

2.3.1. Desde el punto de vista objetivo, el desacato procede cuando (i) no ha sido cumplida la orden dictada en un fallo de tutela; (ii) el cumplimiento ha sido insuficiente o incompleto; (iii) no han sido obedecidas otras decisiones tomadas por el juez en el curso del proceso; (iv) no se obedece la orden judicial dada al demandado de no volver a incurrir en las conductas que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales; o (v) cuando el demandado no cumple dentro de los términos señalados por la providencia judicial.[14]

2.3.2. Desde el punto de vista subjetivo, el desacato exige que el incumplimiento debe ser deducido en concreto, en cabeza de las personas a quienes está dirigido el mandato judicial y la actuación intencional o negligente de los funcionarios encargados de dar aplicación a las órdenes contenidas en decisiones de tutela.[15]

2.4. Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte ha sintetizado las diferencias entre ambos instrumentos de la siguiente manera: (i) el cumplimiento es obligatorio en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; (ii) la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; (iii) el cumplimiento es de oficio -aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público-, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada; y (iv) el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento, puesto que son dos mecanismos procesales distintos, ya que puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.[16]

3.1. La jurisprudencia constitucional ha sido enfática al referir que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela recae -en principio- en los jueces de primera instancia, debido a que estos funcionarios son los encargados de hacer cumplir las órdenes impartidas, ya sea que provengan de una providencia de segunda instancia o de la revisión que haya realizado la Corte Constitucional.[17] En relación con las sentencias de tutela proferidas por esta Corporación, el artículo 60 del Acuerdo 02 de 2015[18] precisa que las mismas “deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera y segunda instancia.” Adicionalmente, el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 establece que las referidas providencias “deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta.”

Al respecto, esta Corporación ha señalado que la competencia principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las distintas sentencias de tutela (i) obedece a una interpretación sistemática del Decreto 2591 de 1991; (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales; (iii) está en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela; y (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta.[19]

3.2. Aun así, la Corte Constitucional cuenta con una competencia preferente para asumir -dependiendo de las circunstancias de cada caso concreto- el estudio tanto de las solicitudes de cumplimiento como para dar trámite al incidente de desacato, y adoptar las medidas pertinentes. No obstante, lo anterior es excepcional y se justifica cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente.

Esta Corporación ha reconocido como justificaciones suficientes cuando: (i) el juez de primera instancia no adoptó las medidas necesarias para presionar la ejecución de la parte resolutiva del fallo de tutela o, cuando las adoptó, pero estas resultaron insuficientes o ineficaces para alcanzar dicho objetivo[20]; (ii) la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato[21]; (iii) en presencia de un estado de cosas inconstitucional, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo[22]; o (iv) su intervención sea imperiosa para lograr el cumplimiento del fallo.[23]

En el presente caso, en razón a que no existe prueba de que el juez de primera instancia (Juzgado Diecinueve Administrativo Oral del Circuito de Medellín) haya tenido la oportunidad de ejercer sus competencias para lograr que las órdenes emitidas en la sentencia T-320 de 2018 sean satisfechas -por cuanto del escrito de la solicitante no se advierte que haya acudido ante esa autoridad-, se rechazará la solicitud por improcedente y se ordenará que, por Secretaría General de la Corporación, se remita el escrito al juez de primera instancia y se informe de esta actuación a la peticionaria.

En mérito de lo expuesto,

PRIMERO. RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la solicitud de cumplimiento de la sentencia T-320 de 2018, presentada el 19 de septiembre de 2018 por parte de B.N.R.M. ante la Corte Constitucional.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR la solicitud de cumplimiento y una copia de esta providencia al Juzgado Diecinueve Administrativo Oral del Circuito de Medellín, con el fin que estudie esa petición y -de considerarlo procedente- adopte las medidas necesarias en relación con el cumplimiento de la Sentencia T-320 de 2018.

TERCERO. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, INFORMAR el contenido de esta providencia a B.N.R.M..

CUARTO. ADVERTIR que contra esta providencia no procede recurso alguno.

3. y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Sentencia T-320 de 2018. M.D.F.R., antecedente Nº 3.2.

[2] I..

[3] Ibidem., fundamento jurídico Nº 2.1.

[4] Folio 1 de la solicitud.

[5] Ibidem., folio 2.

[6] “ARTICULO 23. Protección del derecho tutelado. Cuando la solicitud se dirija contra una acción de la autoridad el fallo que conceda la tutela tendrá por objeto garantizar al agraviado el pleno goce de su derecho, y volver al estado anterior a la violación, cuando fuere posible. // Cuando lo impugnado hubiere sido la denegación de un acto o una omisión, el fallo ordenara realizarlo o desarrollar la acción adecuada, para lo cual se otorgará un plazo prudencial perentorio. Si la autoridad no expide el acto administrativo de alcance particular y lo remite al juez en el término de 48 horas, éste podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos. Si se hubiere tratado de una mera conducta o actuación material, o de una amenaza, se ordenara su inmediata cesación, así como evitar toda nueva violación o amenaza, perturbación o restricción. // En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto.”

[7] “ARTICULO 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. // Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenara abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. // Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. // En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.”

[8] “ARTÍCULO 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. // La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo.” (El texto tachado fue declarado inexequible mediante Sentencia C-243 de 1996)

[9] Corte Constitucional, Autos A-248 de 2013. M.L.G.G.P., fundamento jurídico N° 5 y 6; A-640 de 2017. M.L.G.G.P., fundamento jurídico N° 4 y 5; A-163 de 2018. M.D.F.R., fundamento jurídico Nº 1.1.; y A-506 de 2018. M.D.F.R., fundamento jurídico Nº 1.1.

[10] Corte Constitucional, Sentencias T-632 de 2006. M.M.G.M.C., fundamento jurídico N° 2.3.; T-564 de 2011. M.H.A.S.P., fundamento jurídico N° 10; y T-482 de 2013. M.A.R.R., fundamento jurídico N° 25.

[11] Corte Constitucional, Sentencia T-482 de 2013. M.A.R.R., fundamento jurídico N° 26.

[12] Corte Constitucional, Sentencias T-766 de 1998. M.J.G.H.G., fundamento jurídico N° 2; T-512 de 2011. M.J.I.P.P., fundamento jurídico N° 6.3.1.; y T-271 de 2015. M.J.I.P.P., fundamento jurídico N° 4.1.

[13] Corte Constitucional, Auto A-221 de 2014. M.J.I.P.C., fundamento jurídico N° 2.4.1.

[14] Corte Constitucional, Sentencias T-684 de 2004. M.C.I.V.H., fundamento jurídico N° 5; y T-482 de 2013. M.A.R.R., fundamento jurídico N° 26.

[15] Corte Constitucional, Auto A-579 de 2015. M.J.I.P.C., fundamento jurídico N° 4.2.2.

[16] Corte Constitucional, Sentencias T-254 de 2014. M.L.E.V.S., fundamento jurídico N° 3.11.; C-367 de 2014. M.M.G.C., fundamento jurídico N° 4.3.4.4.; T-271 de 2015. M.J.I.P.P., fundamento jurídico N° 5.2.; y T-280 de 2017. M. (e) J.A.C.A., fundamento jurídico N° 6.2.

[17] Corte Constitucional, Autos A-159 de 2015. M. (e) M.V.S.M., fundamento jurídico N° 3; A-104 de 2017. M.A.R.R., fundamento jurídico N° 4.3.; y A-506 de 2018. M.D.F.R., fundamento jurídico Nº 2.1.

[18] “Por medio del cual se unifica y actualiza el Reglamento de la Corte Constitucional”.

[19] Corte Constitucional, Autos A-136A de 2002. M.E.M.L., fundamento jurídico N° 7; A-028 de 2009. M.J.A.R., fundamento jurídico N° 4; A-389 de 2014. M.L.E.V.S., fundamento jurídico II; y A-625 de 2017. M.G.S.O.D., fundamento jurídico N° 17.

[20] Corte Constitucional, Autos A-244 de 2010. M.H.A.S.P., fundamento jurídico N° 3; y A-096 de 2017. M.L.E.V.S., fundamento jurídico N° 47.

[21] Corte Constitucional, Autos A-033 de 2016. M.G.E.M.M., fundamento jurídico N° 7; A-237 de 2017. M.A.J.L.O., fundamento jurídico N° 7; y A-123 de 2018. M.C.B.P., fundamento jurídico N° 20.

[22] Corte Constitucional, Autos A-177 de 2009. M.J.I.P.P., fundamento jurídico N° 1; A-501 de 2017. M.C.P.S., fundamento jurídico N° 2; y A-506 de 2018. M.D.F.R., fundamento jurídico Nº 2.2.

[23] Corte Constitucional, Sentencia C-367 de 2014. M.M.G.C., fundamento jurídico Nº 4.3.4.6.