Auto nº 769/18 de Corte Constitucional, 28 de Noviembre de 2018

1. Reseña de la providencia cuya nulidad se solicita

   La Sentencia T-212 de 2018 revisó los fallos que resolvieron la acción de tutela interpuesta por la UGPP contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A.

   A continuación se detallan los hechos y las decisiones de instancia que enmarcaron la acción de tutela interpuesta por la UGPP.

   Resumen de la situación fáctica analizada en la Sentencia T-212 de 2018

   1. La señora M.E.C.T. prestó sus servicios a la Contraloría General de la República desde el 16 de agosto de 1978 hasta el 12 de marzo de 2004 y su último cargo desempeñado en la entidad fue de asesora grado 02 del Despacho del Vicecontralor en Bogotá.

   2. CAJANAL le reconoció la pensión de vejez, mediante Resolución No. 47744 del 5 de octubre de 2007, por un monto de $3.919.903,85 al tomar como ingreso base de liquidación el 75 % del promedio de lo devengado en los últimos diez años.

   3. La referida señora, inconforme con tal liquidación, interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por medio del cual solicitó que se ordenara reliquidar su monto pensional equivalente al 75 % de la totalidad de los factores salariales devengados durante los últimos seis meses de servicio y que se incluyeran factores que no se tuvieron en cuenta, como la bonificación especial, vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y prima de vacaciones, de conformidad con el régimen especial previsto para los funcionarios de la Contraloría General de la República.

   4. El 13 de mayo de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, accedió a las pretensiones de la demandante y condenó a CAJANAL a la reliquidación prestacional de la pensionada.

   5. C. la demandante apelaron la decisión[1] y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, en providencia del 7 de diciembre de 2011 confirmó el fallo de primera instancia.

   6. La UGPP emitió la Resolución RDP 018795 del 10 de diciembre de 2012 que reliquidó el monto pensional a $5.425.875 con el 75 % de los factores devengados en el último semestre de servicios, e incluyó como factores la bonificación especial (quinquenio), vacaciones, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, en cumplimiento del fallo emitido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A.

   7. La UGPP interpuso acción de tutela en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, “en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional”[2]. Pidió que: (i) se dejaran sin efecto los fallos proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A y por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, del 13 de enero de 2010 y del 7 de diciembre de 2011, respectivamente; (ii) se ordenara al Consejo de Estado dictar una nueva sentencia; y (iii) se dejaran sin efectos las resoluciones por las cuales se dio cumplimiento a los fallos objeto de la acción de tutela.

   Alegó que las referidas providencias judiciales “desconocieron el precedente jurisprudencial […] en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2013, en torno a la forma de aplicar el régimen de transición en cuanto al IBL”[3] e incurrieron en defecto sustantivo al indicar indebidamente que el ingreso base de liquidación se calcula según lo establecido en la Ley 33 de 1985 y la Ley 62 de 1985, es decir, el 75 % del promedio de lo devengado en el último semestre de servicio.

   Decisiones de instancia

   La Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 13 de julio de 2017, declaró improcedente la acción de tutela invocada por la UGPP al considerar que incumplía el requisito de inmediatez[4]. También señaló que no advertía circunstancias que justificaran la presentación tardía de la acción de tutela.

   Posteriormente, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 30 de agosto de 2017, confirmó la decisión proferida por el a quo. En relación con el presupuesto de inmediatez, constató que, si bien la UGPP dejó trascurrir un tiempo considerable para interponer la acción de tutela, había lugar a flexibilizar este requisito porque: (i) se trata de sentencias dictadas dentro de procesos que la UGPP recibió como consecuencia de la liquidación de CAJANAL y el estado de cosas inconstitucional asociado a dicha entidad; y (ii) no es un caso iniciado directamente contra la UGPP.

   Luego de declarar superado el requisito de inmediatez, el ad quem advirtió que la UGPP aún contaba con la posibilidad de interponer el recurso de revisión previsto para discutir providencias judiciales que ordenan reconocimientos pensionales y que, en este caso, no se avizoraba un abuso palmario del derecho para hacer excepcionalmente procedente la tutela, a pesar de existir mecanismos ordinarios de defensa.

   Decisión de la Corte Constitucional

   La Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, en Sentencia T-212 de 2018, confirmó la decisión emitida por el juez de segunda instancia que declaró improcedente el amparo constitucional por no acreditar el requisito de subsidiariedad.

   La Sala fijó como problema jurídico si la acción de tutela cumplió con los requisitos generales de procedencia excepcional contra providencias judiciales. En particular, consideró que: (i) la UGPP se encontraba legitimada en la causa para solicitar el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, puesto que a los despachos judiciales accionados se les atribuían los hechos presuntamente atentatorios al derecho fundamental invocado; (ii) la cuestión planteada era de relevancia constitucional, pues se trataba de la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia y suponía la discusión sobre la capacidad financiera del sistema pensional y la aptitud del mismo para garantizar los derechos pensionales conforme con los principios de sostenibilidad y solidaridad; (iii) se identificaron los hechos que vulneraban los derechos fundamentales, esto es, la orden de reliquidación pensional con base en normas que integran el régimen de transición pensional; (iv) el fallo atacado no era una sentencia de tutela; (v) finalmente, sobre la inmediatez, la Sala consideró que el término de tres años y diez meses que transcurrió entre el momento en que la UGPP asumió la representación judicial de la extinta CAJANAL y la fecha en que se interpuso la acción de tutela era razonable porque debía considerarse el estado de cosas inconstitucional en el que estuvo involucrada CAJANAL y la presunta violación de derechos fundamentales a la UGPP era de carácter continuo.

   Para evaluar el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, la Sala expuso las reglas especiales en casos de controversia de decisiones judiciales que ordenen liquidaciones con presunto abuso del derecho. Señaló que, por regla general, estas tutelas son improcedentes porque existe el recurso de revisión con este propósito. Sin embargo, excepcionalmente la Corte Constitucional puede evaluar de fondo el asunto cuando constate que la liquidación pensional se obtuvo con abuso palmario del derecho, para lo cual la jurisprudencia ha determinado criterios indicativos, aun cuando ha precisado que estos se deben analizar caso a caso.

   En el asunto concreto se verificó que existió un incremento del monto pensional del 48 %[5] sin que se presentara un cambio abrupto en la historia laboral de la pensionada, ni circunstancias de vinculación precaria que condujeran a obtener ventajas irrazonables, ni mucho menos se violó el tope pensional de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Por las anteriores razones, la Sala concluyó que no existió un abuso palmario del derecho que habilitara la procedencia excepcional de la acción de tutela en este caso particular.

2. Solicitud de nulidad de la Sentencia T-212 de 2018

   S.R.L., en su calidad de Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP, mediante escrito presentado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 15 de junio de 2018, solicita la nulidad de la Sentencia T-212 de 2018.

   Alega que la petición cumple los presupuestos formales para la declaratoria de nulidad de la providencia al incurrir en las siguientes causales: (i) cambio de jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional o desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela; y (ii) desconocimiento de la cosa juzgada constitucional.

   Primer cargo: cambio de jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional o desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela

   Para sustentar este cargo el solicitante presenta dos argumentos sobre: (i) el presunto desconocimiento de los precedentes constitucionales que establecen la procedencia excepcional de la acción de tutela para discutir incrementos ilegítimos y desproporcionados de la pensión; y (ii) la presunta omisión de los precedentes de la Corte Constitucional que definen la forma de liquidar el IBL en favor de los beneficiarios del régimen de transición.

   En primer lugar, el solicitante sostiene que la Sala Sexta desconoció los precedentes establecidos en las Sentencias C-258 de 2013[6], SU-427 de 2016[7], T-591 de 2016[8], T-323 de 2017[9], SU-631 de 2017[10], T-034 de 2018[11] y T-039 de 2018[12], que, a su juicio, concluyen que “existe Abuso Palmario del Derecho cuando: // ‘… con fundamento en una vinculación precaria, … se incrementa considerablemente la asignación salarial...’ // ‘… el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral…’ // ‘… que se presenten incrementos pensionales ilegítimos que resultan mensualmente tan cuantiosos, que indudablemente desfinanciarán al sistema pensional; … que no exista una correspondencia entre el reconocimiento pensional y la historia laboral del beneficiario, que permite suponer que el incremento que favoreció al interesado es excesivo; y/o … que la conducta de quien busca el beneficio pensional esté dirigida a buscar en forma evidente, inconfundible y a ultranza una ventaja irrazonable o un incremento monetario significativo en comparación con otros afiliados sin arreglo a la normativa vigente…’”[13] (énfasis originales).

   Plantea que la Sentencia C-258 de 2013[14] señala que se presentan situaciones de abuso del derecho que son el resultado del aprovechamiento de las interpretaciones que las autoridades judiciales y administrativas han hecho de las normas[15]. Asimismo, propone que la Sentencia SU-427 de 2016[16] establece la procedencia excepcional de la acción de tutela en aquellos casos en los que de manera palmaria se evidencie ese abuso y tal circunstancia habilita al juez constitucional para dejar sin efectos las providencias judiciales que lo avalaron y ordenar el reajuste de la prestación pensional[17]. De igual modo, sugiere que la Sentencia T-591 de 2016[18] reitera que la obtención de ventajas irrazonables en comparación con la historia laboral del pensionado, al amparo de “una tesis sobre las reglas de transición y del ingreso base de liquidación”[19], evidencia el abuso palmario del derecho[20] y que la Sentencia T-323 de 2017[21] establece que dicho abuso se presenta cuando se incrementa considerablemente el ingreso base de liquidación con fundamento en una vinculación precaria[22]. De igual manera, expone que la Sentencia SU-631 de 2017[23], reiterada por las Sentencias T-034 de 2018[24] y T-039 de 2018[25], señala como criterios interpretativos para identificar el abuso palmario del derecho los incrementos pensionales ilegítimos y significativos, la falta de correspondencia entre el reconocimiento pensional y la historia laboral y las ventajas irrazonables[26].

   Con fundamento en las providencias transcritas, el apoderado de la UGPP concluye que en la orden judicial de reliquidación pensional que fue objeto de análisis en la Sentencia T-212 de 2018 se configuró el incremento considerable y desproporcionado de la prestación y, en consecuencia, la existencia de abuso palmario del derecho. Por lo anterior, argumenta que la causal de cambio de jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional o desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela se presenta porque la Sentencia T-212 de 2018 “decidió declarar improcedente la acción de tutela señalando la existencia de otro mecanismo de defensa judicial sin advertir que en los diferentes pronunciamientos de [la Corte Constitucional] se han tenido por superado no solo ese requisito sino también la inmediatez en razón no solo a la importancia constitucional del tema que se está discutiendo sino para evitar un grave perjuicio del Erario Público”[27].

   En segundo lugar, manifiesta que la sentencia cuestionada desconoció el conjunto de precedentes jurisprudenciales que ha indicado que el IBL no está sujeto al régimen de transición y cita extensamente las Sentencias C-168 de 1995[28], C-258 de 2013[29], T-078 de 2014[30], SU-230 de 2015[31], SU-427 de 2016[32], SU-395 de 2017[33], T-494 de 2017[34], T-018 de 2018[35], T-039 de 2018[36]; y los Autos 326 de 2014[37] y 229 de 2017[38].

   Por ejemplo, cita la Sentencia C-168 de 1995[39] que plantea que el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 fija el ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas que tienen derecho al régimen de transición, y únicamente las condiciones de edad, semanas cotizadas y tiempo de servicio están amparadas por la legislación anterior.

   De la misma manera, se refiere a la Sentencia C-258 de 2013[40] que sostiene que el ingreso base de liquidación no fue un aspecto sometido a la transición y que la interpretación de la ley en un sentido contrario concedía una ventaja irrazonable a los beneficiarios del régimen de transición contrario al principio de igualdad. Sostiene que esta posición es reiterada en la Sentencia T-078 de 2014[41] y el Auto 326 de 2014[42].

   También señala que la Sentencia SU-230 de 2015[43] aclara que la Sentencia C-258 de 2013[44] se pronunció, en sede de control abstracto, acerca de la interpretación del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, e indicó que el IBL no es un elemento del régimen de transición y determinó que esta regla se aplica con independencia del régimen especial de que se trate. Agrega que, posteriormente, la Sentencia SU-427 de 2016[45] afirma que el beneficio del régimen de transición pensional consiste en la aplicación ultractiva de los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de remplazo previstos en la legislación anterior a 1993 y excluye al IBL de este supuesto.

   Al mismo tiempo, el apoderado de la UGPP asevera que esta tesis jurisprudencial fue reiterada en: (i) el Auto 229 de 2017[46], en el cual se declara la nulidad de la Sentencia T-615 de 2016[47] al considerar que no tuvo en cuenta el precedente contenido en las Sentencias C-258 de 2013[48], T-078 de 2014[49], SU-230 de 2015[50] y SU-427 de 2016[51], según el cual el IBL de los beneficiarios del régimen de transición es el previsto en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; (ii) la Sentencia SU-395 de 2017[52] que encuentra configurado un defecto sustantivo en una providencia judicial que incluyó al IBL entre los aspectos a los que tenía derecho un beneficiario del régimen de transición para calcular su monto pensional; (iii) la Sentencia T-018 de 2018[53] que señala que existe un precedente constitucional consolidado y en vigor, conforme con el cual el monto de la pensión de aquellos a quienes se les aplica la transición pensional se calcula conforme a la regla prevista en la Ley 100 de 1993; (iv) y la Sentencia T-039 de 2018[54] que concluye que las providencias judiciales que ordenaron liquidaciones pensionales con base en el IBL dispuesto en la Ley 100 de 1993 no incurrieron en defecto sustantivo o desconocimiento del precedente.

   En síntesis, el apoderado de la UGPP manifiesta que la Sentencia T-212 de 2018, cuya solicitud de nulidad se estudia en esta providencia, incurre en la causal invocada, pues se obviaron los precedentes acerca de la forma de liquidar el IBL de las personas sujetas al régimen de transición.

   Por último, en el mismo apartado sobre el presunto cambio de la jurisprudencia de la Sala Plena, el solicitante agrega que la Sentencia T-212 de 2018 pasó por alto que, al momento de radicación de la acción de tutela, ya había vencido el término con el que contaba la UGPP para interponer el recurso extraordinario de revisión y, en consecuencia, la Sala Sexta violó en forma grave su derecho al debido proceso al adoptar su decisión con base en un término ya caducado.

   Segundo cargo: desconocimiento de la cosa juzgada constitucional

   El solicitante manifiesta que la causal de desconocimiento de la cosa juzgada constitucional se configuró en la Sentencia T-212 de 2018 por desconocer la ratio decidendi de las providencias a las que ya se ha hecho referencia[55] respecto de que el IBL no está sujeto al régimen de transición. Añade que tales pronunciamientos judiciales hicieron tránsito a cosa juzgada constitucional y, por ende, constituían un precedente vinculante para la Sala Sexta de Revisión en este caso.

Mediante auto dictado el 10 de julio de 2018[56], la Magistrada Sustanciadora corrió traslado de la solicitud de nulidad a las partes y a las personas vinculadas al presente asunto. Vencido el término de traslado de la solicitud de nulidad no se presentaron intervenciones al respecto.

Competencia

1. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer de la presente solicitud de nulidad, de conformidad con el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991[57] y la jurisprudencia constitucional.

   Procedencia excepcional de la nulidad de sentencias proferidas por la Corte Constitucional. Reiteración de jurisprudencia[58]

2. El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991[59] establece que contra las sentencias de este Tribunal no procede recurso alguno. Sin embargo, esta misma norma prevé la posibilidad de solicitar que se declare la nulidad de un proceso adelantado ante la Corte Constitucional, antes de que se produzca el fallo y únicamente por violación al debido proceso.

   La jurisprudencia constitucional inicialmente señaló que las nulidades de los procesos ante esta Corporación solo pueden invocarse antes de proferido el fallo y únicamente por violación al debido proceso[60]. Sin embargo, a partir de una interpretación armónica del ordenamiento jurídico, posteriormente se precisó que, aún después de producirse el fallo, se pueden invocar nulidades imputables directamente al contenido de la decisión, a petición de parte o de manera oficiosa en casos muy excepcionales.

   Por ejemplo, el Auto 162 de 2003[61] -al resolver una solicitud de nulidad contra una sentencia de tutela proferida por la Corte- señala que el reconocimiento de la dignidad humana y la supremacía de la Constitución le imponen al juez constitucional la obligación ineludible de incluir, dentro del espectro de sus competencias, un mecanismo judicial que eventualmente le permita revisar sus propias actuaciones, de manera que le sea posible establecer si, frente a un caso concreto y en una situación específica, ha desconocido de manera grave e incorregible alguna de las garantías procesales previstas en el ordenamiento.

3. De este modo, la Corte ha determinado que la nulidad que se presenta contra una sentencia de esta Corporación procede excepcionalmente cuando se verifica la ocurrencia de una grave afectación del derecho al debido proceso por parte de alguna de sus Salas.

   El carácter excepcional que esta Corporación le ha dado a la solicitud de nulidad de sus fallos implica que, para que la Corte asuma el estudio de una petición de este tipo, se requiere que el solicitante identifique de manera precisa y detallada la vulneración. En efecto, este Tribunal Constitucional ha señalado que la solicitud debe demostrar que:

   “(…) se trata de situaciones jurídicas especialísimas y excepcionales, que tan sólo pueden provocar la nulidad del proceso cuando los fundamentos expuestos por quien la alega muestran, de manera indudable y cierta que las reglas procesales aplicables a los procesos constitucionales (…) han sido quebrantadas, con notoria y flagrante vulneración del debido proceso. Ella tiene que ser significativa y trascendental, en cuanto a la decisión adoptada, es decir, debe tener unas repercusiones sustanciales, para que la petición de nulidad pueda prosperar”[62] (énfasis originales).

4. Por esta razón, los Autos 031A de 2002[63] y 167 de 2013[64] señalan que: (i) el incidente de nulidad ha de originarse en la misma sentencia; (ii) procede a petición de parte; (iii) quien invoca la nulidad debe cumplir con un estándar argumentativo riguroso; y (iv) se debe demostrar la existencia de irregularidades ostensibles y probadas que configuren la violación flagrante, significativa y trascendental al debido proceso. Por tanto, son insuficientes razones o interpretaciones diferentes a las de la Sala que obedezcan al disgusto e inconformismo del solicitante.

5. La extensa jurisprudencia[65] de la Corte ha decantado las condiciones necesarias para la procedencia formal y sustancial de la nulidad, las cuales se resumen en los siguientes fundamentos jurídicos:

6. Los requisitos formales están orientados a comprobar los presupuestos mínimos que deben existir para adelantar un análisis de fondo de la solicitud de nulidad:

   (i) Oportunidad. Cuando la nulidad tenga origen en la sentencia, la solicitud debe ser formulada dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la misma[66]. Una vez vencido el término de ejecutoria, se entienden saneados los vicios que hubieran dado lugar a la declaratoria de nulidad[67].

   (ii) Legitimación en la causa por activa. El incidente de nulidad debe ser presentado por quienes hayan sido parte del proceso de tutela o por los terceros que resulten afectados por las órdenes dictadas por la Corte en sede de revisión[68].

   (iii) Carga argumentativa. La solicitud de nulidad debe sustentarse en debida forma, lo que implica la obligación de demostrar mediante una carga argumentativa seria y coherente el desconocimiento del debido proceso. En ese sentido, no son admisibles razones que simplemente presenten un disgusto o inconformidad con la decisión.

   Sobre el particular, el Auto 251 de 2014[69] indica que el análisis de la Corte en estos casos, a partir del principio de rigurosidad en la carga argumentativa, solo se circunscribe al estudio de los cargos formulados por quien presente el incidente de nulidad, sin que sea posible reabrir el debate sobre los problemas jurídicos abordados en la providencia o entrar a analizar y determinar de oficio la existencia de vicios no identificados en la respectiva solicitud.

7. Con respecto a los requisitos sustanciales o materiales, la jurisprudencia constitucional ha identificado algunas causales de nulidad, las cuales no son taxativas:

   (i) Cambio de jurisprudencia. Según lo dispuesto en el artículo 34 del Decreto 2591 de 1991[70], solamente la Sala Plena de la Corte está autorizada para realizar cambios de jurisprudencia. Por ello, cuando el criterio de interpretación o la posición jurisprudencial fijada por la Sala Plena o la jurisprudencia en vigor ha sido variada por una Sala de Revisión, ante una misma situación fáctica y jurídica, “se desconoce el principio del juez natural y se vulnera el derecho a la igualdad”, con la consecuente declaratoria de nulidad por violación al debido proceso[71].

   (ii) Desconocimiento de las mayorías legalmente establecidas. En los casos en los que la Corte dicta una sentencia sin que haya sido aprobada por las mayorías exigidas en el Decreto Ley 2067 de 1991, el Reglamento Interno de la Corporación (Acuerdo 02 de 2015) y la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, también hay lugar a la declaratoria de nulidad[72].

   (iii) Incongruencia entre la parte considerativa y resolutiva de la sentencia. Esta causal se configura en aquellos eventos en los cuales existe incertidumbre respecto de la decisión adoptada, por ejemplo ante decisiones anfibológicas o ininteligibles, por abierta contradicción o cuando el fallo carece en su totalidad de argumentación en la parte motiva. Sin embargo, ello no quiere decir que los criterios que se utilizan para la adecuación de la sentencia (respecto de la redacción o la argumentación) o el estilo de los fallos (más o menos extensos en el desarrollo de la argumentación) vulneren el debido proceso[73].

   (iv) Órdenes a particulares no vinculados. Esta causal surge como garantía de los derechos de contradicción y defensa, por cuanto al no tenerse la oportunidad de intervenir en el trámite de tutela se vulnera el debido proceso de aquellos que no han participado[74].

   (v) E. arbitraria del análisis de asuntos de relevancia constitucional. Hay lugar a declarar la nulidad de un fallo cuando la omisión en el examen de argumentos, pretensiones o cuestiones de orden jurídico afectan el debido proceso, si de haber sido analizados esos puntos se hubiese llegado a una decisión o un trámite distintos, o si, por la importancia que revestía en términos constitucionales para la protección de derechos fundamentales, su estudio no podía dejarse de lado por la respectiva Sala.

   En este punto se debe precisar que la Corte cuenta con la facultad de delimitar el ámbito de análisis constitucional y restringir su estudio a los temas que considere de especial trascendencia. Al respecto, ha señalado que en sede de revisión la delimitación se puede hacer de dos maneras: (a) mediante referencia expresa en la sentencia, cuando al analizar los asuntos objeto de revisión la Corte establece específicamente el objeto de estudio; o (b) tácitamente, cuando se abstiene de pronunciarse en relación con algunos aspectos que no tienen relevancia constitucional, hecho este que autónomamente considerado no genera violación al debido proceso[75].

   (vi) Desconocimiento de la cosa juzgada constitucional. Esta causal se deriva de una extralimitación en el ejercicio de las competencias atribuidas a la Corte por la Constitución y la ley. Al respecto, la jurisprudencia ha señalado que el desconocimiento del principio de cosa juzgada constitucional determina la nulidad de la sentencia, pues el juez, además de observar las formas procesales consagradas en la ley, debe cumplir la Constitución, la cual establece expresamente el respeto por la cosa juzgada constitucional. Sin embargo, esta causal de nulidad no puede confundirse con la posibilidad de que la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de su autonomía funcional, introduzca ajustes, variantes o cambios en su propia jurisprudencia a través de una sentencia de constitucionalidad posterior[76].

Aclaración previa

8. En el caso objeto de estudio, el peticionario expone la presunta configuración de las causales de nulidad “cambio de jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional o desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela” y “desconocimiento de la cosa juzgada constitucional”. Sin embargo, se observa que los argumentos presentados se plantean de forma repetitiva y desordenada. Específicamente, el solicitante expuso un presunto cambio de jurisprudencia sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales con abuso palmario del derecho y sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición y posteriormente mencionó el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional que nuevamente se trató de la exclusión del IBL del régimen de transición. Por lo anterior, la Sala considera que las dos censuras dirigidas contra la Sentencia T-212 de 2018 que se deben analizar son las siguientes: (i) el cambio de jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir liquidaciones pensionales obtenidas con abuso palmario del derecho; y (ii) el desconocimiento de la cosa juzgada constitucional sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición.

   Análisis de la concurrencia de los requisitos formales de procedencia de la solicitud de nulidad formulada en contra de la Sentencia T-212 de 2018

9. Como se indicó preliminarmente, dentro de los presupuestos formales para el estudio de la solicitud de nulidad se encuentra: (i) la formulación oportuna; (ii) la legitimación por activa; y (iii) la carga argumentativa, los cuales pasan a verificarse.

   Oportunidad

10. Según se advirtió, la solicitud de nulidad de una sentencia de esta Corporación debe ser formulada dentro del término de su ejecutoria, el cual corresponde a los tres días siguientes a la notificación de la decisión.

11. En el presente caso, según las constancias remitidas por el S. General de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado[77], la notificación de la Sentencia T-212 de 2018 a la UGPP se surtió el 12 de junio de 2018, momento a partir del cual se determina la temporalidad de la solicitud. Por su parte, el escrito de nulidad fue radicado el 15 de junio de 2018. Por ende, se verifica que la petición fue presentada oportunamente.

    Legitimación en la causa por activa

12. Dentro de los presupuestos generales que, de acuerdo con el desarrollo jurisprudencial, deben concurrir en la solicitud de nulidad formulada en contra de una sentencia de esta Corporación, se encuentra el de legitimación por activa, según el cual sólo quien haya sido parte, sujeto vinculado en el trámite de la acción o tercero afectado por las órdenes proferidas en la sentencia de revisión puede pedir su nulidad.

13. La Sala advierte que la UGPP actuó como accionante en el proceso de tutela de la referencia, motivo por el cual su apoderado está legitimado para solicitar la nulidad de la Sentencia T-212 de 2018.

    Carga argumentativa

14. El último de los presupuestos formales que debe concurrir en este tipo de solicitudes corresponde a la carga de argumentación, la cual debe ser: “seria y coherente, señalando de manera clara y expresa la causal de nulidad invocada, los preceptos constitucionales transgredidos y su incidencia en la decisión adoptada, no siendo de recibo razones que manifiesten simple disgusto o inconformismo por la decisión”[78].

    Dicha exigencia ha sido un tema de análisis recurrente por esta Corporación, la cual ha rechazado los argumentos dirigidos a censurar el estudio del problema jurídico que adelantó la decisión o a proponer un ejercicio de interpretación diferente.

    En definitiva, quien persiga la nulidad de una sentencia debe exponer razones suficientes dirigidas a demostrar que en la providencia se configuró alguno de los presupuestos materiales de nulidad desarrollados por la jurisprudencia constitucional y que esa circunstancia transgredió el derecho al debido proceso.

15. La Sala considera que el escrito presentado por el apoderado judicial de la UGPP cumple este requisito acerca de la causal de cambio de jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional o desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir liquidaciones pensionales obtenidas con abuso palmario del derecho. Por el contrario, la UGPP no satisface la carga argumentativa requerida para pedir la nulidad de un fallo de revisión de tutela de la Corte Constitucional respecto de la causal de desconocimiento de la cosa juzgada constitucional sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición. Veamos:

    Cambio de jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional o desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela

16. El apoderado de la UGPP señala que la Sentencia T-212 de 2018 cambió la jurisprudencia sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela para discutir liquidaciones pensionales obtenidas con abuso palmario del derecho.

    La Sala Plena considera que la solicitud guarda coherencia al plantear las premisas que conducen a reclamar la nulidad de la Sentencia T-212 de 2018. En este sentido, el apoderado de la UGPP establece de forma clara el conjunto de providencias proferidas por la Corte Constitucional que, a su juicio, fijan la jurisprudencia acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales que ordenen liquidaciones pensionales obtenidas con abuso palmario del derecho. Así mismo, luego de transcribir los apartes pertinentes de las sentencias y autos que considera relevantes, expone de qué modo existe una discrepancia entre lo decidido en la Sentencia T-212 de 2018 y la ratio decidendi de cada una de las sentencias reseñadas. A partir de lo descrito, se identifica con claridad la causal de nulidad que considera configurada, con la explicación de las decisiones que presuntamente se contrarían.

    Por último, el solicitante presenta cuál es la incidencia de la configuración de estas causales en la Sentencia T-212 de 2018 que declaró improcedente el amparo, pues considera que la decisión debió pronunciarse de fondo. En síntesis, la carga argumentativa para sustentar la solicitud de nulidad por presunto cambio de la jurisprudencia de la Sala Plena o desconocimiento de la jurisprudencia en vigor se encuentra acreditada.

    Desconocimiento de la cosa juzgada constitucional

17. De otra parte, el apoderado de la UGPP sostiene que la Sentencia T-212 de 2018 desconoce la cosa juzgada constitucional al omitir en el caso analizado que el IBL no está sujeto al régimen de transición, según la ratio decidendi de las Sentencias C-168 de 1995[79], C-258 de 2013[80], T-078 de 2014[81], SU-230 de 2015[82], SU-427 de 2016[83], SU-395 de 2017[84], T-494 de 2017[85], T-591 de 2016[86], T-018 de 2018[87] y los Autos 326 de 2014[88] y 229 de 2017[89] y, por lo tanto, al declarar la improcedencia del amparo, no establece que se configuró el defecto sustantivo en la providencia que ordenó liquidar la pensión de vejez con base en lo devengado en el último año de servicios.

    Sin embargo, el solicitante no presenta argumentos que demuestren que existe una discrepancia entre la ratio decidendi de la providencia cuya nulidad solicita y el conjunto de providencias que considera contrapuestas respecto de las reglas jurisprudenciales sobre el IBL de los beneficiarios del régimen de transición. En particular, la razón de decisión de la Sentencia T-212 de 2018 confirmó los fallos de tutela que declararon la improcedencia de la acción de tutela, con fundamento en que no se acreditó el abuso palmario del derecho que permitiera superar la subsidiariedad del amparo. Es decir, la ratio decidendi de la providencia se refiere exclusivamente al asunto de procedibilidad. En contraste, el solicitante establece que la razón de la decisión de las providencias de la Corte Constitucional que cita trata del asunto de fondo, esto es, que el IBL no está sujeto al régimen de transición.

    Por lo tanto, se concluye que el escrito de nulidad no brinda argumentos suficientes en cuanto a la posible configuración del desconocimiento de la cosa juzgada constitucional. La providencia, al resolver únicamente el problema jurídico de procedibilidad, no tiene la aptitud para contrariar las providencias judiciales que resuelven el problema jurídico de fondo. En este sentido, en el caso específico de la Sentencia T-212 de 2018, una argumentación suficiente acerca de la causal consistiría en establecer la ratio juris de las Sentencias SU-230 de 2015[90], SU-427 de 2016[91], SU-395 de 2017[92] y T-494 de 2017[93] en cuanto al problema jurídico de procedibilidad se refiere, tal como se alega en la causal de nulidad precedente. No obstante, en este aspecto el argumento se limita a describir la regla de exclusión del IBL del régimen de transición contenida en esas providencias, proposición que resulta incoherente con el propósito de acreditar la violación de la cosa juzgada constitucional en este caso.

    Adicionalmente, la Sala Plena estima que también se incumple la carga argumentativa porque las razones aportadas por el apoderado de la UGPP respecto de esta casual apuntan únicamente a reabrir el debate sobre el problema jurídico que se determinó en la Sentencia T-212 de 2018. En tal sentido, los argumentos planteados se dirigen a cuestionar asuntos que no fueron abordados por la decisión y a establecer una discrepancia sobre el problema jurídico formulado en la providencia cuestionada. En consecuencia, la Sala Plena rechazará la solicitud de nulidad de la Sentencia T-212 de 2018 respecto de la causal de desconocimiento de la cosa juzgada constitucional por falta de carga argumentativa.

    Acerca de la caducidad del recurso de revisión

18. Al margen de lo anterior, es necesario referirse al argumento adicional a los anteriores del apoderado de la UGPP que sostiene que la Sentencia T-212 de 2018 violó en forma grave su derecho al debido proceso al concluir que no se cumplió el requisito de agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, pese a que al momento de radicación de la solicitud de nulidad ya había vencido el término de caducidad para interponer el recurso extraordinario de revisión. Este argumento no se ajusta a ninguna causal de nulidad y se trata de razones que buscan reabrir un debate ya resuelto.

    En primer lugar, esta manifestación no guarda relación alguna con la causal invocada de cambio de la jurisprudencia de la Sala Plena o de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión, pues no se citan providencias que sean contrarias a lo decidido en la Sentencia T-212 de 2018. En segundo lugar, al reclamar que la acción de tutela objeto de revisión en la Sentencia T-212 de 2018 debió declararse procedente por el vencimiento del plazo para ejercer el recurso extraordinario, el solicitante pretende usar el mecanismo constitucional como herramienta para revivir etapas procesales en donde se dejaron de emplear los recursos previstos en el ordenamiento jurídico, propósito para el cual el amparo constitucional resulta improcedente[94], al igual que el incidente de nulidad. Relacionado con lo anterior, resulta inaceptable que la UGPP alegue su propia culpa en su beneficio, puesto que, según el requisito de agotamiento de los mecanismos ordinarios y extraordinarios, esta entidad tenía la carga de ejercer oportunamente los medios que el ordenamiento jurídico prevé para discutir decisiones judiciales que ordenen liquidaciones pensionales con presunto abuso del derecho. Por estas razones, este argumento no será tenido en cuenta para evaluar la configuración de la nulidad planteada.

    A continuación, la Sala Plena abordará el estudio de la causal de nulidad por cambio de jurisprudencia de la Sala Plena y desconocimiento de la jurisprudencia en vigor, la cual acreditó todos los requisitos formales para su estudio.

    Cambio de jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional o desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela

19. Como se advirtió, el solicitante considera que la Sentencia T-212 de 2018 desconoció las Sentencias C-258 de 2013[95], SU-427 de 2016[96], T-591 de 2016[97], T-323 de 2017[98], SU-631 de 2017[99], T-034 de 2018[100] y T-039 de 2018[101] que establecieron las circunstancias en que existe abuso palmario del derecho.

20. El análisis de la causal de nulidad referida parte del artículo 34 del Decreto 2591 de 1991, de acuerdo con el cual “los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo registro del proyecto de fallo correspondiente”.

    Esa disposición, aunada al principio de seguridad jurídica, al derecho a la igualdad de trato ante la ley y a la necesidad de que las decisiones judiciales atiendan los criterios sentados previamente sobre las mismas materias y respecto de fundamentos fácticos similares, ha provocado el desarrollo jurisprudencial de una causal específica de nulidad de las sentencias de esta Corporación, de acuerdo con la cual el desconocimiento que una Sala de Revisión haga de una posición jurisprudencial definida por la Sala Plena o por las decisiones reiteradas, pacíficas, uniformes y consistentes de las Salas de Revisión vicia de nulidad la sentencia.

21. Para la determinación del desconocimiento de la jurisprudencia de la Sala Plena se requieren dos elementos de comparación, estos son, la ratio decidendi de la sentencia emitida por la Sala Plena y la ratio de la sentencia cuya nulidad se persigue, los cuales resultan suficientes para establecer si la última confrontó o desconoció la primera.

    De este modo, la Corte Constitucional ha señalado que “la causal de nulidad referida al ‘cambio de jurisprudencia’, encuentra una limitante, cual es la de demostrar que la Sala de Revisión de tutelas modificó un precedente constitucional, creado a partir de la resolución de un caso concreto, más no frente a cualquier doctrina plasmada en una decisión anterior adoptada por la Sala Plena”[102].

22. Por su parte, la nulidad derivada del desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión exige una pluralidad de decisiones anteriores proferidas por la Sala Plena de la Corte o por las diversas Salas de Revisión de Tutelas de esta misma Corporación y que se ha definido como “(…) precedente constitucional fijado reiteradamente por la Corte, que en diversas decisiones trata problemas jurídicos análogos con presupuestos fácticos idénticos, frente a los cuales adopta de manera uniforme la misma regla de decisión”[103].

    Identificados los elementos necesarios para adelantar el ejercicio de comparación, lo que se debe establecer es si se dio una modificación de la regla o ratio iuris que haya servido de fundamento en las decisiones judiciales anteriores frente a supuestos idénticos[104].

23. De acuerdo con esta causal de nulidad es necesario que se indique cuál es la ratio iuris reiterada por la jurisprudencia constitucional, que da cuenta de una postura consolidada de las Salas de Revisión de la Corte y que fue desconocida en el caso concreto, lo que excluye las peticiones fundadas en:

    “(i) diferencias esenciales o accidentales entre casos aparentemente iguales; (ii) (…) la utilización de expresiones al parecer contrarias a la doctrina constitucional vigente; y menos aún, (iii) el uso de criterios jurídicos novedosos para dar eficaz solución a circunstancias no previstas en los casos anteriores, siempre y cuando dicha decisión corresponda a una interpretación razonable y proporcionada del ordenamiento jurídico constitucional”[105].

24. El desarrollo de esta causal no elimina la autonomía interpretativa de la Sala Plena, “la cual está facultada para modificar la jurisprudencia constitucional bajo la existencia de condiciones específicas, entre ellas ‘(i) los cambios que el Constituyente introduzca en la normatividad; (ii) la evolución que vayan mostrando los hechos de la vida en sociedad y (iii) los nuevos enfoques que promueva el desarrollo del pensamiento jurídico’”[106], ni afecta el ejercicio decisorio de las Salas de Revisión, que preservan su autonomía de interpretación y la posibilidad de “desarrollar su pensamiento jurídico racional, en cada una de las materias sometidas a su decisión, siempre y cuando, como antes se consignó no se aparte de los precedentes sentados por la Sala Plena”[107].

    Establecido el propósito y los requisitos de la causal invocada se procede a analizar si se configuró la causal de nulidad alegada.

    Análisis de la causal invocada: cambio de jurisprudencia de la Sala Plena y desconocimiento de la jurisprudencia en vigor

25. De acuerdo con lo expuesto en el acápite anterior, las solicitudes de nulidad fundadas en el desconocimiento de la jurisprudencia en vigor y del precedente de la Sala Plena de la Corte Constitucional deben referir la regla de decisión que fue desconocida en la sentencia cuya nulidad se persigue. El peticionario plantea el desconocimiento de la ratio decidendi acerca del abuso palmario del derecho como condición para declarar superado el requisito de la acción de tutela de agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios.

26. Como se explicó anteriormente, el solicitante sostiene que la Sala Sexta desconoció los precedentes establecidos en las Sentencias C-258 de 2013[108], SU-427 de 2016[109], T-591 de 2016[110], T-323 de 2017[111], SU-631 de 2017[112], T-034 de 2018[113] y T-039 de 2018[114] que a su juicio concluyen que se configura un abuso palmario del derecho ante incrementos considerables y desproporcionados de la asignación salarial con fundamento en vinculaciones precarias, que no guardan correspondencia con la historia laboral del pensionado, y que constituyen una ventaja irrazonable[115].

    En sustento de lo anterior, plantea que la Sentencia C-258 de 2013[116] señala que se presentan situaciones de abuso del derecho en materia pensional que son el resultado del aprovechamiento de las interpretaciones que las autoridades judiciales y administrativas han hecho de las normas. Además, propone que la Sentencia SU-427 de 2016[117] establece que la acción de tutela es procedente en aquellos casos en los que de manera palmaria se constate ese abuso y en tal circunstancia el juez de tutela puede dejar sin efectos las providencias judiciales respectivas y ordenar el reajuste de la pensión. Así mismo, sugiere que la Sentencia T-591 de 2016[118] reitera que la obtención de ventajas irrazonables en contraste con la historia laboral del pensionado con fundamento en “una tesis sobre las reglas de transición y del ingreso base de liquidación”[119] evidencia el abuso palmario del derecho y añade que la Sentencia T-323 de 2017[120] establece que ese abuso se presenta cuando se incrementa considerablemente el ingreso base de liquidación con fundamento en una vinculación precaria. De igual modo, expone que la Sentencia SU-631 de 2017[121], reiterada por la Sentencia T-034 de 2018[122] y T-039 de 2018[123], propone como criterios interpretativos para identificar el abuso palmario del derecho los incrementos pensionales ilegítimos y significativos, la falta de correspondencia entre el reconocimiento pensional y la historia laboral y ventajas irrazonables.

    Con fundamento en las providencias descritas, el apoderado de la UGPP concluye que en la orden judicial de reliquidación pensional que fue objeto de análisis en la Sentencia T-212 de 2018 se configuró el incremento considerable y desproporcionado de la prestación y, en consecuencia, la existencia del abuso palmario del derecho. Por lo anterior, argumenta que la causal de cambio de jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional o desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela se configura porque la Sentencia T-212 de 2018 “decidió declarar improcedente la acción de tutela señalando la existencia de otro mecanismo de defensa judicial sin advertir que en los diferentes pronunciamientos de [la Corte Constitucional] se han tenido por superado no solo ese requisito sino también la inmediatez en razón no solo a la importancia constitucional del tema que se está discutiendo sino para evitar un grave perjuicio del Erario Público”[124].

27. Ahora bien, la Sentencia T-212 de 2018 concluyó que la acción de tutela interpuesta por la UGPP no cumplió el requisito de agotamiento de todos los recursos ordinarios y extraordinarios, pues en el caso particular aún estaba a disposición el recurso extraordinario de revisión. Así mismo, tampoco se acreditó la existencia de abuso palmario del derecho que condujera a la procedencia excepcional de la acción de tutela.

    Al concluir la inexistencia de un abuso palmario del derecho, la Sala Sexta recurre a la misma jurisprudencia referida por el apoderado de la UGPP. Precisamente, indica que, a partir de las Sentencias SU-427 de 2016[125], SU-395 de 2017[126] y SU-631 de 2017[127], se establecen las pautas y criterios interpretativos sobre abuso palmario del derecho conforme a los cuales se concluye acerca del incumplimiento del requisito de subsidiariedad en el caso de M.E.C.T..

    La Sentencia T-212 de 2018, al citar la Sentencia SU-427 de 2016[128], expone que para declarar la configuración de un abuso palmario del derecho, el Tribunal Constitucional ha recurrido a criterios indicativos como: (i) el monto del incremento pensional; y (ii) que este sea consecuencia de vinculaciones precarias en cargos con asignaciones salariales superiores. Luego se refiere a la Sentencia SU-395 de 2017[129] para advertir que no cualquier aumento pensional es susceptible de configurar un abuso del derecho evidente o palmario y este carácter se restringe a aquel que pueda considerarse “grave”.

    Por último, alude a la Sentencia SU-631 de 2017[130] que señala los criterios para identificar el abuso palmario del derecho: “(i) que se presenten incrementos pensionales ilegítimos que resultan mensualmente tan cuantiosos, que indudablemente desfinanciarán al sistema pensional; (ii) que no exista una correspondencia entre el reconocimiento pensional y la historia laboral del beneficiario, que permite suponer que el incremento que favoreció al interesado es excesivo; y (iii) que la conducta de quien busca el beneficio pensional esté dirigida a buscar en forma evidente, inconfundible y a ultranza una ventaja irrazonable o un incremento monetario significativo en comparación con otros afiliados sin arreglo a la normativa vigente, como puede ser el caso de omitir la regla constitucional establecida en la Sentencia C-258 de 2013 según la cual, ninguna pensión con cargo a recursos de naturaleza pública puede superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. También indica que, según la misma Sentencia SU-631 de 2017[131], el referido abuso del derecho se presenta cuando esos incrementos o ventajas irrazonables se fundan en una vinculación precaria.

    En este punto, con fundamento en el recuento efectuado de las Sentencias SU-427 de 2016[132], SU-395 de 2017[133], y SU-631 de 2017[134], la Sentencia T-212 de 2018 explica las siguientes subreglas acerca de la determinación del abuso palmario del derecho que se decantan de esa jurisprudencia constitucional: (i) en cada caso se deben analizar en conjunto todos los factores y criterios indicativos de abuso palmario del derecho puestos a consideración y no sólo uno de ellos; (ii) la UGPP tiene la carga de aportar la información necesaria para demostrar el abuso palmario del derecho; y (iii) algunos criterios indicativos que ha considerado la Corte para determinar la existencia de un abuso palmario del derecho son: (a) el monto del incremento pensional; (b) la vinculación precaria en cargos con asignaciones salariales superiores, (c) la falta de correspondencia entre el reconocimiento pensional y la historia laboral del beneficiario y (d) la ventaja irrazonable en comparación con otros beneficiarios del sistema pensional, como es el caso de la exclusión de topes al monto pensional.

28. La Sentencia T-212 de 2018 aplica las mencionadas reglas al análisis concreto de M.E.C.T. y concluye que, si bien es cierto su aumento pensional de 48 %[135] es un incremento considerable, no existe evidencia de que obedezca a una vinculación precaria que altere su historia laboral repentinamente. Esta conclusión se basa en la historia laboral descrita por la misma UGPP en su escrito de tutela y la entidad accionante no demostró que la pensión reconocida a la señora C.T. no correspondiera con su historia laboral ni mostró la ausencia de correlación entre los períodos laborados de la pensionada y el monto liquidado a su favor. Por último, se constata que el monto de la pensión no violaba los topes establecidos constitucional y legalmente. En síntesis, la decisión judicial concluye, conforme al precedente constitucional aplicable, que en el caso concreto no se configura el abuso palmario del derecho y, por tal razón, se declara improcedente el amparo solicitado por la UGPP.

29. De acuerdo con lo expuesto, es posible concluir que, en forma contraria a como lo describe la entidad que formula la solicitud de nulidad, la Sentencia T-212 de 2018 no se aparta de la jurisprudencia constitucional sobre el análisis del abuso palmario del derecho para efectos de estudiar el cumplimiento del agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios. Precisamente, la providencia aplica las sub-reglas anteriormente referidas al analizar el monto del incremento pensional que obtuvo la señora C.T., pues verifica si este aumento es resultado de vinculaciones precarias, si existe falta de correspondencia entre su historia laboral y la pensión obtenida, y si se obtiene un monto que excediese los topes pensionales. A partir de este análisis integral la decisión concluye que el incremento no corresponde a un abuso de las características que habilitan la procedencia excepcional de la acción de tutela y, por la misma razón, declara improcedente el amparo.

    Así pues, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la verificación de uno solo de los denominados criterios indicativos no es suficiente para concluir sobre un abuso del derecho de carácter palmario y es necesaria la evaluación del conjunto de circunstancias presentes en cada caso. En consecuencia, la Sala Plena considera que se respetó la jurisprudencia vigente que establece que no es procedente, como lo pretende el apoderado de la UGPP, concluir la existencia de un abuso palmario del derecho con base exclusiva y únicamente en que se presentan incrementos pensionales considerables que, sin una argumentación adicional, se califican de desproporcionados. De prosperar esta postura contraria a la jurisprudencia actual que establece criterios indicativos del abuso palmario del derecho que deben ser analizados conjuntamente, se comprometería el carácter subsidiario de la acción de tutela y se le negaría eficacia al recurso extraordinario de revisión como mecanismo principal con el que cuentan las administradoras de pensiones para controvertir las decisiones judiciales que hayan ordenado liquidaciones pensionales con presunto abuso del derecho.

30. A partir de lo expuesto, la Sala Plena concluye que la Sala Sexta de Revisión, al resolver el caso concreto del expediente T-6.406.733, no se aparta de la ratio decidendi de las sentencias mencionadas proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional, ni de la jurisprudencia en vigor que establece los criterios jurisprudenciales sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir decisiones judiciales que ordenen liquidaciones pensionales con abuso palmario del derecho. Por el contrario, aplica plenamente tales precedentes. De ese modo, la Sentencia T-212 de 2018 no viola el derecho al debido proceso de la UGPP y, en consecuencia, se negará la solicitud de nulidad con fundamento en la causal de cambio de jurisprudencia de la Sala Plena y desconocimiento de la jurisprudencia en vigor.

    En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

Primero. RECHAZAR por falta de carga argumentativa la solicitud de nulidad de la Sentencia T-212 de 2018 respecto de la causal de desconocimiento de la cosa juzgada constitucional acerca de la exclusión del IBL del régimen de transición en pensiones.

Segundo. NEGAR la nulidad de la Sentencia T-212 de 2018 respecto de la causal de cambio de jurisprudencia de la Sala Plena de la Corte Constitucional o desconocimiento de la jurisprudencia en vigor de las Salas de Revisión de Tutela sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela para controvertir decisiones judiciales que ordenen liquidaciones pensionales con abuso palmario del derecho.

Tercero. Contra esta providencia no procede recurso alguno.

3. y cúmplase

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Presidente

CARLOS BERNAL PULIDO

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

Ausente en comisión

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] CAJANAL, en la apelación, reiteró los argumentos expuestos en la contestación a la demanda: el derecho pensional de la accionada se causó en vigencia de la Ley 100 de 1993 y los factores salariales que componen su base de liquidación son los que fija el régimen general contenido en esa Ley. De ese modo, el ingreso base de liquidación se calcula con el promedio del tiempo que le faltaba para retirarse del cargo, como lo dispone el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Por su parte, en la apelación, la señora M.E.C.T. controvirtió que solo se tomó en cuenta una doceava parte de los factores salariales y que se incluyó la bonificación especial de quinquenio proporcionalmente y no por el valor total de esta bonificación certificado por la Contraloría General de la República.

[2] Cuaderno 2, folio 1.

[3] Cuaderno 2, folio 29.

[4] La referida providencia sostuvo: “En definitiva, la solicitud de amparo formulada por la UGPP carece del requisito de inmediatez, por cuanto la sentencia del 7 de diciembre, dictada en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, fue expedida en el año 2011, notificada por edicto desfijado el 28 de febrero de 2012, mientras que la demanda de tutela fue presentada el 9 de mayo de 2017. Es decir, la UGPP dejó transcurrir más de cinco años para solicitar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por las autoridades judiciales aquí demandadas, circunstancia que, sin duda, desconoce el requisito de inmediatez” (Cuaderno 2, folio 136).

[5] Este incremento porcentual resultó de comparar el monto pensional inicialmente reconocido en octubre de 2007, a valores de 2013 igual a $4’860.809,41 con la reliquidación efectuada en 2013 conforme con la cual la UGPP informó que daba cumplimiento a las decisiones contenciosas administrativas equivalente a un monto pensional de $7’213.717,14.

[6] M.J.I.P.C..

[7] M.L.G.G.P..

[8] M.L.G.G.P..

[9] M.J.A.C.A..

[10] M.G.S.O.D..

[11] M.G.S.O.D..

[12] M.G.S.O.D..

[13] Folio 22.

[14] M.J.I.P.C..

[15] Folio 19. El solicitante transcribe apartes de la Sentencia C-258 de 2013 sobre el concepto de abuso del derecho, según el cual: “ ‘(…)En términos generales, comete abuso del derecho: (i) aquél que ha adquirido el derecho en forma legítima, pero que lo utiliza para fines no queridos por el ordenamiento jurídico; (ii) quien se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas, para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento jurídico; (iii) el titular de un derecho que hace un uso inapropiado e irrazonable de él a la luz de su contenido esencial y de sus fines; y (iv) aquél que invoca las normas de una forma excesiva y desproporcionada que desvirtúa el objetivo jurídico que persigue’”. También destaca que la labor de los jueces respecto del abuso del derecho “‘no se trata de establecer la existencia de conductas ilícitas o amañadas, sino del empleo de una interpretación de la ley que, a la luz de lo establecido en esta sentencia, resulta contrario a la Constitución y como resultado de la cual, la persona accedió a una pensión, por fuera del sentido conforme a la Carta del régimen pensional y que produce una objetiva desproporción y falta de razonabilidad en la prestación’”. Expone que “‘[e]n materia pensional con frecuencia se presentan situaciones de abuso del derecho, […] que dan lugar al reconocimiento de pensiones con ventajas irrazonables frente a la verdadera historia laboral del peticionario, que generan un desequilibrio manifiesto del principio de igualdad, y fruto de un aprovechamiento de las interpretaciones que las autoridades judiciales y administrativas han hecho de las normas’” (énfasis originales).

[16] M.L.G.G.P..

[17] Folio 19. El solicitante cita textualmente apartados de la Sentencia SU-427 de 2016, en los cuales destaca que la acción de tutela interpuesta contra providencias judiciales es improcedente cuando puede acudirse al recurso de revisión, “‘salvo en aquellos casos en los que de manera palmaria se evidencie la ocurrencia de [un abuso del derecho]’” (énfasis originales).

[18] M.L.G.G.P..

[19] Folio 20.

[20] En la cita textual de la Sentencia T-591 de 2016 el solicitante de la nulidad recalca la procedencia excepcional de la acción de tutela ante un abuso palmario del derecho: “‘la acción de tutela resulta procedente sólo si en el reconocimiento de la prestación pensional reprochada se evidencia palmariamente la ocurrencia de un abuso del derecho’”. A su vez, cita apartados en los que se justifica en qué circunstancias se presenta tal abuso: “‘es evidente de forma palmaria la ocurrencia de un abuso del derecho […] cuando, por ejemplo, una autoridad judicial, aduciendo aplicar los beneficios del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, cuantifica o eleva el monto de una pensión con fundamento en una vinculación laboral precaria que haya provocado el incremento considerable de la asignación salarial, utilizada posteriormente como ingreso base para liquidar la mesada pensional’”. También se refieren a los apartes en los que se relaciona la falta de correspondencia entre lo cotizado y la prestación pensional con el abuso palmario del derecho: “‘Lo anterior, evita que se reconozcan pensiones con abuso del derecho, en especial, con fundamento en vinculaciones precarias derivadas de encargos que buscan distorsionar la relación entre el monto de cotización y el monto de la pensión […] se evidencia de manera palmaria la ocurrencia de un abuso del derecho cuando bajo el amparo de una tesis sobre las reglas de la transición y del ingreso base de liquidación, se obtienen ventajas irrazonables frente a la verdadera historia laboral del peticionario’” (énfasis originales).

[21] M.J.A.C.A..

[22] Folio 20. La cita textual de la Sentencia T-323 de 2017 es la siguiente: “‘(…) El abuso palmario del derecho se presenta cuando (i) con fundamento en una vinculación precaria, (ii) se incrementa considerablemente la asignación salarial’” (énfasis originales).

[23] M.G.S.O.D..

[24] M.G.S.O.D..

[25] M.G.S.O.D..

[26] Folio 21. De los extractos citados textualmente de la Sentencia T-039 de 2018 por el solicitante se destaca que: “‘en aras de precisar aún más [la noción de abuso palmario del derecho], la Sentencia SU-631 de 2017, señaló como criterios interpretativos para [su identificación]: (i) que se presenten incrementos pensionales ilegítimos que resultan mensualmente tan cuantiosos, que indudablemente desfinanciarán al sistema pensional; (ii) que no exista una correspondencia entre el reconocimiento pensional y la historia laboral del beneficiario, que permite suponer que el incremento que favoreció al interesado es excesivo; y/o (iii) que la conducta de quien busca el beneficio pensional esté dirigida a buscar en forma evidente, inconfundible y a ultranza una ventaja irrazonable o un incremento monetario significativo en comparación con otros afiliados sin arreglo a la normativa vigente’” (énfasis originales). También insiste, a partir de la referencia a la Sentencia T-039 de 2018, en la vinculación precaria como criterio indicativo del abuso palmario del derecho: “‘Aunado a lo anterior, se indicó que un elemento adicional que puede agravar la configuración de un abuso palmario del derecho, es cuando alguno de los criterios anteriores se materializa por una vinculación precaria’” (énfasis originales)

[27] Folio 9.

[28] M.C.G.D..

[29] M.J.I.P.C..

[30] M.M.G.C..

[31] M.J.I.P.C..

[32] M.L.G.G.P..

[33] M.L.G.G.P..

[34] M.A.L.C..

[35] M.J.F.R.C..

[36] M.G.S.O.D..

[37] M.M.G.C..

[38] M.J.A.C.A.. A folios 9 a 19 se encuentra la transcripción textual de apartes de las siguientes providencias: Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-395 de 2017, T-494 de 2017, T-018 de 2018, T-039 de 2018 y Autos 326 de 2014 y 229 de 2017.

[39] M.C.G.D..

[40] M.J.I.P.C..

[41] M.M.G.C..

[42] M.M.G.C..

[43] M.J.I.P.C..

[44] M.J.I.P.C..

[45] M.L.G.G.P..

[46] M.J.A.C.A..

[47] M.J.I.P.P..

[48] M.J.I.P.C..

[49] M.M.G.C..

[50] M.J.I.P.C..

[51] M.L.G.G.P..

[52] M.L.G.G.P..

[53] M.J.F.R.C..

[54] M.G.S.O.D..

[55] El apoderado de la UGPP menciona las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, T-078 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017; y los Autos 326 de 2014 y 229 de 2016. Cabe aclarar que el solicitante únicamente menciona estas providencias sin indicar, en particular, cuál es la ratio decidendi de cada una que considera desconocida.

[56] Folio 94.

[57] El artículo 1º del Decreto 2067 establece que los juicios y actuaciones que se surtan ante la Corte Constitucional se regirán por esta normativa.

[58] Las consideraciones que se presentan en este acápite han sido reiteradas a partir de los Autos 139 de 2018, 645 de 2017, 269 de 2017, 088 de 2017 y 457 de 2016 M.G.S.O.D..

[59] Artículo 49 del Decreto 2067 de 1991: “Contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno. La nulidad de los procesos ante la Corte Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el Pleno de la Corte anule el Proceso”.

[60] Autos 012 de 1996 M.A.B.C., 021 de 1996 M.J.G.H.G., 056 de 1996 M.H.H.V., 013 de 1997 M.J.G.H.G., 082 de 2000 M.E.C.M., 232 de 2001 M.J.A.R. y 318 de 2010 M.J.I.P.P., entre otros.

[61] M.R.E.G..

[62] Auto 033 de 1995 M.J.G.H.G..

[63] M.E.M.L..

[64] M.L.G.G.P..

[65] Autos 031 de 2002 M.E.M.L., 164 de 2005 M.J.C.T., 083 de 2012 M.H.A.S.P., 245 de 2012 M.J.I.P.P., 549 de 2015 M.G.S.O.D., 389 de 2016 M.G.S.O.D. y 457 de 2016 M.G.S.O.D., entre otros.

[66] Si la nulidad tiene origen en un vicio anterior al fallo, sólo podrá ser alegada antes de que éste se profiera (art. 49 del Decreto 2067 de 1991), pues, de lo contrario, quienes hubieran intervenido durante el trámite de la acción pierden, a partir de ese momento, toda legitimidad para invocarla. Auto 457 de 2016 M.G.S.O.D..

[67] Autos 232 de 2001 M.J.A.R., 245 de 2012 M.J.I.P.P. y 229 de 2014 M.J.I.P.P., entre otros.

[68] Autos 031A de 2002 M.E.M.L. y 218 de 2009 M.N.P.P., entre otros.

[69] M.J.I.P.P..

[70] Artículo 34 del Decreto 2591 de 1991: “La Corte Constitucional designará los tres magistrados de su seno que conformarán la Sala que habrá de revisar los fallos de tutela de conformidad con el procedimiento vigente para los tribunales del Distrito Judicial. Los cambios de jurisprudencia deberán ser decididos por la Sala Plena de la Corte, previo registro del proyecto de fallo correspondiente”.

[71] Autos 105 de 2008 M.H.A.S.P. y 144 de 2012 M.J.I.P.C..

[72] Autos 139 de 2004 M.H.A.S.P., 096 de 2004 M.R.U.Y. y 063 de 2004 M.M.J.C.E..

[73] Auto 229 de 2014 M.J.I.P.P..

[74] Auto 022 de 1999 M.A.M.C..

[75] Autos 031A de 2002 M.E.M.L. y 082 de 2000 M.E.C.M., entre otros.

[76] Autos 008 de 1993 M.J.A.M., 319 de 2001 M.M.J.C.E., 234 de 2009 M.J.I.P.C. y 229 de 2014 M.J.I.P.P..

[77] Folio 65.

[78] Auto 188 de 2014 M.M.G.C..

[79] M.C.G.D..

[80] M.J.I.P.C..

[81] M.M.G.C..

[82] M.J.I.P.C..

[83] M.L.G.G.P..

[84] M.L.G.G.P..

[85] M.A.L.C..

[86] M.L.G.G.P..

[87] M.J.F.R.C..

[88] M.M.G.C..

[89] M.J.A.C.A..

[90] M.J.I.P.C..

[91] M.L.G.G.P..

[92] M.L.G.G.P..

[93] M.A.L.C..

[94] Sentencias T-827 de 2003 M.E.M.L., T-511 de 2006 M.Á.T.G., T-080 de 2009 M.C.E.R.G., T-577A de 2011 M.G.E.M.M., T-871 de 2011 M.M.G.C., T-396 de 2014 M.J.I.P.P., T-001 de 2017 M.L.E.V.S., T-427 de 2017 M.A.L.C., T-539 de 2017 M.C.P.S., T-180 de 2018 M.L.G.G.P. y T-245 de 2018 M.J.F.R.C..

[95] M.J.I.P.C..

[96] M.L.G.G.P..

[97] M.L.G.G.P..

[98] M.J.A.C.A..

[99] M.G.S.O.D..

[100] M.G.S.O.D..

[101] M.G.S.O.D..

[102] Autos 077 de 2007 M.H.A.S.P., 105 de 2008 M.H.A.S.P., 133 de 2008 M.H.A.S.P. y 138 de 2008 M.H.A.S.P., 149 de 2008 M.H.A.S.P., 174 de 2009 M.H.A.S.P., 175 de 2009 M.L.E.V.S., 208 de 2009 M.H.A.S.P., 209 de 2009 M.H.A.S.P., 050 de 2012 M.J.I.P.C. y 252 de 2012 M.J.I.P.C..

[103] Autos 344 de 2010 M.H.A.S.P., 144 de 2012 M.J.I.P.C., 252 de 2012 M.J.I.P.C., 290 de 2016 M.A.R.R. y 588 de 2016 M.A.A.G..

[104] Ver Autos 131 de 2004 M.R.E.G., 196 de 2006, M.R.E.G., 094 de 2007 M.J.A.R., 331 de 2010 M.M.G.C., 333 de 2010 M.M.G.C., 378 de 2010 M.J.I.P.P., 129 de 2011 M.N.P.P., 052 de 2012 M.J.I.P.P., 024 de 2013 M.N.P.P., 048 de 2013 M.L.E.V.S., 397 de 2014 M.G.S.O.D. y 588 de 2016 M.A.A.G.. Estas decisiones señalan que la configuración de esta causal de nulidad supone la “(…) modificación de los criterios de interpretación del principio, regla o ratio juris que haya servido de fundamento reiterado, consistente y uniforme a decisiones judiciales anteriores frente a supuestos idénticos. De suerte que, la violación del derecho fundamental al debido proceso se presenta, precisamente, por desconocer la ratio juris frente a un nuevo proceso con características iguales a los de sus antecesores”.

[105] Autos 131 de 2004 M.R.E.G., 144 de 2012 M.J.I.P.C. y 588 de 2016 M.A.A.G..

[106] Autos 131 de 2004 M.R.E.G., 208 de 2006 M.J.C.T., 050 de 2012 M.J.I.P.C., 144 de 2012 M.J.I.P.C., 252 de 2012 M.J.I.P.C., 383 de 2014 M.L.E.V.S., 290 de 2016 M.A.R.R. y 588 de 2016 M.A.A.G..

[107] Auto 009 de 2010 M.H.A.S.P., 252 de 2012 M.J.I.P.C., 048 de 2013 M.L.E.V.S. y 290 de 2016 M.A.R.R..

[108] M.J.I.P.C..

[109] M.L.G.G.P..

[110] M.L.G.G.P..

[111] M.J.A.C.A..

[112] M.G.S.O.D..

[113] M.G.S.O.D..

[114] M.G.S.O.D..

[115] El escrito de nulidad dice textualmente: “existe Abuso Palmario del Derecho cuando: // ‘… con fundamento en una vinculación precaria, se incrementa considerablemente la asignación salarial...’ // ‘… el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral…’ // ‘… que se presenten incrementos pensionales ilegítimos que resultan mensualmente tan cuantiosos, que indudablemente desfinanciarán al sistema pensional; … que no exista una correspondencia entre el reconocimiento pensional y la historia laboral del beneficiario, que permite suponer que el incremento que favoreció al interesado es excesivo; y/o que la conducta de quien busca el beneficio pensional esté dirigida a buscar en forma evidente, inconfundible y a ultranza una ventaja irrazonable o un incremento monetario significativo en comparación con otros afiliados sin arreglo a la normativa vigente…’”[115] (énfasis originales)”

[116] M.J.I.P.C..

[117] M.L.G.G.P..

[118] M.L.G.G.P..

[119] Folio 20.

[120] M.J.A.C.A..

[121] M.G.S.O.D..

[122] M.G.S.O.D..

[123] M.G.S.O.D..

[124] Folio 9.

[125] M.L.G.G.P.. La sentencia revisa la acción de tutela promovida por la UGPP contra las decisiones judiciales proferidas dentro del proceso ordinario laboral iniciado por M.M.A.Á. contra CAJANAL, en las que presuntamente se incurre en un defecto sustantivo por la indebida interpretación de las normas aplicadas para determinar el ingreso base de liquidación utilizado para resolver la demanda de reajuste pensional impetrada por la ciudadana A.A.. La Sala Plena establece que el aumento en el monto pensional a favor de M.M.A.A. de $3.935.780 a $14.140.249 con fundamento en una vinculación precaria en encargo que tuvo la mencionada ciudadana como fiscal delegada ante un Tribunal Superior de Distrito judicial por un mes y seis días evidencian un abuso palmario del derecho.

[126] M.L.G.G.P.. En esta sentencia se revisan cinco acciones de tutela promovidas por separado por CAJANAL, COLPENSIONES y pensionados contra autoridades judiciales en las que se discute la aplicación y alcance del régimen de transición pensional del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y las reglas acerca del promedio del ingreso base de liquidación aplicables a pensiones del sector público. La Sala Plena señala que en los casos analizados se cumplían todos los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales al señalar que eran asuntos en los que existían reconocimientos prestacionales logrados mediante un abuso palmario del derecho.

[127] M.G.S.O.D.. La providencia judicial estudia tres acciones tutela interpuestas por la UGPP contra las decisiones judiciales que accedieron a las pretensiones de reliquidación pensional de tres beneficiarias del régimen de transición sin aplicar la normativa que rige el cálculo del ingreso base de liquidación. La Sala Plena de la Corte Constitucional considera que en dos de los casos analizados se demuestra la existencia de un abuso palmario del derecho en los que se presentaron incrementos pensionales de $7.636.401 y $5.575.058 con fundamento en vinculaciones precarias que no guardaban correspondencia con su historia laboral. En el primer caso, la pensionada se desempeñó toda su vida laboral, a lo largo de aproximadamente 32 años, como Juez 4° Penal de Alto Riesgo del Circuito de Santa Marta y solo ocupó un cargo distinto entre el 20 de enero de 2000 y el 9 de marzo de ese mismo año, como Magistrada de la Sala Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura que incidió en su monto pensional. En la segunda acción de tutela analizada, la beneficiaria de la pensión se desempeñó en cargos de distinto nivel y alcance salarial durante su vida laboral: en la Rama Judicial fue Abogada Asistente Grado 21 por cerca de 4 años, Secretaria Grado 21 por 6 años y se desempeñó además como Directora Seccional de Administración Judicial y Directora Nacional de Administración Judicial, por cerca de dos años hasta el 5 de abril de 1994. En cambio, en el tercer caso analizado se concluye que no se evidencia el abuso palmario del derecho que haga procedente la acción de tutela pues la UGPP no allegó la información necesaria para determinar el incremento pensional excesivo y su falta de correspondencia con la historia laboral.

[128] M.L.G.G.P..

[129] M.L.G.G.P..

[130] M.G.S.O.D..

[131] M.G.S.O.D..

[132] M.L.G.G.P..

[133] M.L.G.G.P..

[134] M.G.S.O.D..

[135]