Auto nº 340/19 de Corte Constitucional, 26 de Junio de 2019

1. La señora G.I.G.G. presentó acción de tutela en contra de la Gobernación de Santander y la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander, al considerar vulnerados sus derechos a la igualdad, al mínimo vital, a la asociación sindical y al trabajo en condiciones dignas. La accionante considera que la vulneración de tales derechos la produce el pliego de condiciones de la Licitación Pública 06 de 2019 de la Empresa Social mencionada, cuyo objeto es la “[e]jecución colectiva laboral de las actividades misionales de atención en salud en las áreas de medicina subespecializada de acuerdo a las especificaciones técnicas para la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander”[1]. La actora afirma que los pliegos de condiciones restringen la posibilidad participar en la licitación, sin justificación alguna, a proponentes que sean organizaciones sindicales, lo cual le impide de manera injusta hacer parte de dicho proceso en condiciones de igualdad. En consecuencia, pretende que se modifique el pliego de condiciones, de modo que se eliminen las condiciones que resulten transgresoras de sus derechos fundamentales[2].

2. Por reparto, el conocimiento de la acción de tutela le correspondió al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal con Función de Control de Garantías y Conocimiento de S.G., autoridad que mediante Auto del 22 de marzo de 2019 admitió la acción de tutela y ordenó suspender el proceso licitatorio, como medida provisional[3].

3. Ahora bien, por medio de Auto del 1 de abril del 2019[4], el Juzgado mencionado resolvió remitir la acción de tutela al Juzgado Primero Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de B..

   Argumentó que, a partir de la intervención realizada por el Hospital Universitario de Santander, uno de los accionados, se advirtió que en el Juzgado Primero Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de B. se tramitó “una acción constitucional sobre [la] misma situación fáctica y jurídica, siendo necesario traer a colación las circunstancias que establece el Decreto 1834 del 2015”[5]. Encontró constatados los requisitos que exige el artículo 2.2.3.1.3.1 del Decreto 1069 de 2015, adicionado por el Decreto 1834 de 2015, referente al reparto de acciones de tutela masivas, y consideró que,

   “con el fin de evitar que se originen fallos contradictorios frente a una misma situación fáctica y jurídica, respetando los principios de igualdad, coherencia y seguridad jurídica, lo procedente es remitir el presente expediente al Juzgado Primero Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de B., por ser éste quien avocó el conocimiento, en primer lugar, de una acción constitucional en amparo de los mismos derechos fundamentales y conforme a una identidad fáctica y jurídica invocada en la presente tutela”[6].

4. El Juzgado Primero Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de B., a través de Auto del 2 de abril de 2019[7], resolvió no asumir el conocimiento de la acción de tutela y devolver el expediente al juzgado de origen. Sostuvo que no se configuran los requisitos señalados en el Decreto 1834 de 2015, pues, a pesar de que las acciones de tutela presentan identidad de objeto y causa, estas no tienen el mismo sujeto pasivo, toda vez que “la [acción de tutela] conocida y fallada por esta instancia se impetró contra la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander; y, el escrito de tutela [remitido] se dirigió además de la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander, contra la Gobernación de Santander”[8].

5. El Juzgado Segundo Promiscuo Municipal con Función de Control de Garantías y Conocimiento de S.G., mediante Auto del 3 de abril de 2019[9], reiteró que se cumplen los requisitos del Decreto 1834 de 2015. Argumentó que, aunque la acción constitucional fue presentada contra la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander y la Gobernación de Santander, en el escrito de tutela es claro que “la parte accionante no pretende ni solicita una orden de manera directa [dirigida a la Gobernación mencionada] por su presunta vulneración a los derechos que invoca”[10], por lo que existe identidad en la parte pasiva. En consecuencia, propuso conflicto de competencia y ordenó remitir el expediente a esta Corporación para que sea resuelto.

1. La Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela les corresponde a las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996[11]. Asimismo, ha determinado que la competencia de esta Corporación para conocer y dirimir esta clase de conflictos debe ser interpretada de manera residual[12]. En consecuencia, la Corte ha establecido, según las reglas compiladas en el Auto 550 de 2018[13], que su competencia solo se activa en aquellos casos en que la Ley Estatutaria de Administración de Justicia no prevea cuál es la autoridad encargada de asumir el trámite; o cuando, a pesar de encontrarse prevista, deben aplicarse los principios de celeridad y sumariedad que rigen la acción de tutela, con el fin de brindar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia y, de esta forma, evitar la dilación en la adopción de una decisión de fondo que garantice la protección efectiva de sus derechos fundamentales[14].

2. En principio, el presente conflicto de competencia debería ser resuelto por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, dado que son autoridades de distintos distritos judiciales[15]. Sin embargo, en aplicación de los principios de celeridad y eficacia que rigen la acción de tutela, y en aras de evitar que se dilate más una decisión de fondo, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumirá su estudio[16].

3. De conformidad con los artículos 86 de la Constitución y 8° transitorio de su título transitorio adicionado por el Acto Legislativo 01 de 2017, y los artículos 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991, existen tres factores de asignación de competencia en materia de tutela, a saber: (i) el factor territorial, en virtud del cual son competentes “a prevención” los jueces con jurisdicción en el lugar donde (a) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud, o (b) donde se producen sus efectos, los cuales pueden o no coincidir con el lugar de domicilio de alguna de las partes[17]; (ii) el factor subjetivo, que corresponde al caso de las acciones de tutela interpuestas en contra de (a) los medios de comunicación, cuyo conocimiento fue asignado a los jueces del circuito de conformidad con el factor territorial y (b) las autoridades de la Jurisdicción Especial para la Paz, cuya resolución corresponde al Tribunal para la Paz[18]; y (iii) el factor funcional, que debe ser verificado por las autoridades judiciales al momento de asumir el conocimiento de una impugnación de una sentencia de tutela y que implica que únicamente pueden conocer de ella las autoridades judiciales que ostentan la condición de “superior jerárquico correspondiente” en los términos establecidos en la jurisprudencia[19].

4. Ahora bien, la jurisprudencia ha establecido que el Decreto 1834 de 2015 no autoriza al juez de tutela a declararse incompetente, dado que contiene reglas de reparto para las acciones de tutela que responden al fenómeno de la tutela masiva es decir, aquellas que (i) son presentadas de manera masiva —en un solo momento— o (ii) son presentadas con posterioridad a otra solicitud de amparo, pero en ambos supuestos existe “triple identidad” entre los casos: objeto, causa y parte pasiva. Lo anterior, en aras de evitar que frente a casos idénticos se produzcan efectos o consecuencias diferentes[20].

   Esta Corte, en interpretación del Decreto 1834 de 2015, ha precisado (i) que la identidad de objeto supone la equivalencia en el “contenido iusfundamental sobre el cual principalmente recae el hecho vulnerador o amenazante de los derechos fundamentales que se reclaman, lo que esencialmente se vulnera o amenaza”[21].Mientras que (ii) la identidad de causa se refiere a que las acciones de tutela que se pretendan acumular tengan un origen común, de modo que persigan un “mismo y único interés, cuyo efecto conduzca a la protección de iguales derechos fundamentales”[22]; en otras palabras, que los hechos causantes de las vulneraciones (bien sean acciones u omisiones) sean idénticos.

   En este sentido, se ha determinado que para verificar el cumplimiento de la triple identidad, es necesario que las acciones de tutela:

   “(i) tengan identidad de hechos (acciones u omisiones) [identidad de causa]; (ii) presenten idéntico problema jurídico [identidad de objeto]; (iii) sean presentadas por diferentes accionantes; y (iv) que estén dirigidas en contra del mismo sujeto pasivo, o que claramente se infiera que coinciden las autoridades generadoras de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se reclama [identidad de sujeto pasivo]”[23].

   Con respecto a este último punto, la Sala encuentra que, dentro del análisis de identidad de sujeto pasivo, es posible encontrar casos excepcionales en los que la parte accionante genere vinculaciones aparentes al integrar el extremo pasivo. Esto ocurre cuando uno de los demandados no tiene injerencia alguna en la causa y el objeto de la acción constitucional promovida. En dichos casos, una vinculación aparente en el extremo pasivo de la acción constitucional no afecta la configuración de la triple identidad, si clara e inequívocamente se infiere que las autoridades generadoras de la supuesta amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados coinciden entre sí. Dicho de otra forma, el análisis de identidad de sujeto pasivo debe hacerse en relación con las vinculaciones reales de la acción de tutela, es decir, aquellas que incluyen dentro del extremo pasivo de la disputa a entidades que tienen verdadera injerencia sobre el objeto y la causa de la solicitud. No son determinantes para el estudio de la triple identidad, por lo tanto, las vinculaciones aparentes que se encuentren en ella.

   Asimismo, esta Corporación, de una lectura detenida del Decreto 1834 de 2015, ha inferido con respecto a los actores autorizados para aplicar tal normativa, que:

   “(i) en primera medida la oficina de reparto es la encargada de realizar la acumulación de los procesos de tutela que tengan las características descritas en la norma señalada; (ii) en caso de que la oficina de reparto hubiere repartido a otro despacho la acción de tutela y la entidad demandada en la contestación, informe la existencia de procesos idénticos que se encuentren en curso o que se hubieren surtido, deberá proceder a la remisión del expediente al juez que avocó su conocimiento en primer lugar, para que sea fallado de forma homogénea al primero; (iii) si no se hubiere advertido por parte del accionado o de la oficina de reparto la existencia de otros procesos de tutela por los mismos hechos (acciones u omisiones), el juez de manera oficiosa, podrá remitirlo al despacho que hubiere conocido por primera vez el mismo asunto; y (iv) el accionante también puede informarle al despacho sobre la existencia de procesos idénticos, cuando hubiere tenido conocimiento del mismo”[24].

5. Por tanto, una aplicación del Decreto 1834 de 2015 por fuera de los supuestos normativos de identidad de causa, objeto y sujeto pasivo de cada una de las demandas desnaturalizaría la regla de competencia “a prevención”, cuya preservación les compete a todos los jueces de tutela. Sobre el particular, el Auto 172 de 2016[25] precisó:

   “En caso de aplicarse incorrecta o indebidamente el Decreto 1834 de 2015, se presentaría una infracción al Decreto 2591 de 1991, en lo que concierne a la preservación de la regla a prevención, mas no un conflicto de competencia, en el entendido que la primera de las normas en cita introduce exclusivamente una pauta de reparto.

   El juez al que se le remita un proceso que no reúna las características del Decreto 1834 de 2015 deberá retornarlo a la autoridad que le fue inicialmente asignado, según los criterios de competencia del Decreto 2591 de 1991 y las reglas de reparto consagradas en el Decreto 1382 de 2000, explicando las razones por las cuales no se presenta la triple identidad que sustenta su aplicación”.

1. De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que en el presente caso se configuró un conflicto aparente de competencia, en la medida que el Juzgado Primero Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de B. se abstuvo de dictar sentencia, por considerar que no se configura la triple identidad que activa la aplicación de las reglas de reparto de la tutela masiva, las cuales, efectivamente, se ajustan al asunto puesto a su conocimiento de acuerdo con lo informado por el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal con Función de Control de Garantías y Conocimiento de S.G..

2. En cuanto a la triple identidad, la Sala advierte que la acción de tutela de la referencia y la acción de tutela resuelta por el Juzgado Primero Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de B. (i) tienen identidad de causa, por cuanto surgen con ocasión del mismo hecho vulnerador, esto es, la disposición del pliego de condiciones de la Licitación Pública 06 de 2019 elaborado por la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander[26], que solo faculta a organizaciones sindicales para participar como proponentes; (ii) presentan identidad de objeto, toda vez que comparten el mismo problema jurídico, pues las pretensiones invocadas por los sujetos activos corresponden a idénticos intereses y están encaminadas a proteger iguales derechos.

   Así mismo, (iii) existe identidad en el sujeto pasivo. Es cierto que la acción constitucional conocida por el Juzgado Primero Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de B. tiene como único sujeto pasivo a la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander, mientras que la solicitud que generó la presente controversia integra su parte pasiva como un conjunto entre la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander y la Gobernación de Santander. No obstante, la revisión del escrito de tutela permite concluir que, en consideración de la accionante, la autoridad generadora de la amenaza de sus derechos fundamentales es, específicamente, la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander. Lo anterior por cuanto es esta la Entidad que elaboró el pliego de condiciones de la Licitación Pública 06 de 2019.

   Por su parte, la Gobernación de Santander únicamente se menciona de manera tangencial en los hechos del escrito de tutela, en la medida que es uno de los miembros de la Junta Directiva del Hospital Universitario de Santander. De hecho, la parte accionante no pretende ni solicita que se imparta una orden dirigida de manera directa a dicha Gobernación. Puede observarse, entonces, que no existe una injerencia de la Gobernación de Santander en la causa ni el objeto de la acción constitucional promovida, lo que permite inferir, en el presente caso, que su vinculación al trámite es aparente. Por lo tanto, en línea con las consideraciones expuestas, no es determinante para el análisis de identidad de sujeto pasivo en la configuración de la triple identidad. La Corte estima que esta interpretación del requisito de identidad del sujeto pasivo está alineada con el efecto útil del Decreto 1834 de 2015, que está orientado a evitar consecuencias jurídicas diferentes frente a casos idénticos.

   En virtud de lo anterior, el asunto de la referencia se adecúa a la definición de tutelas masivas prevista en el Decreto 1834 de 2015, que las entiende como “las acciones de tutela que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad pública o de un particular”[27].

3. En consecuencia, la autoridad competente para resolver la acción de tutela instaurada por la señora G.I.G.G. contra la Gobernación de Santander y la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander es el Juzgado Primero Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de B., autoridad que falló la primera acción constitucional que, según conoció esta Corporación, pretendió la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados por la misma acción de la misma Entidad.

   Con base en los anteriores criterios, la Sala dejará sin efectos el Auto proferido por el Juzgado Primero Civil Municipal de Ejecución de Sentencias de B. el 2 de abril de 2019 y, en consecuencia, remitirá el expediente ICC-3661 a tal autoridad judicial, para que, de manera inmediata, tramite y adopte la decisión de fondo a que haya lugar.

   Asimismo, la Sala advertirá al Juzgado Segundo Promiscuo Municipal con Función de Control de Garantías y Conocimiento de S.G. —autoridad que remitió el expediente a la Corte Constitucional— que, siempre que se considere que existe un conflicto de competencia en materia de tutela, este debe ser resuelto, en principio, por las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996, por lo cual debe observar las reglas previstas sobre la materia en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, expuestas en la presente providencia y compiladas en el Auto 550 de 2018 de esta Corporación[28].

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional