Sentencia de Constitucionalidad nº 540/19 de Corte Constitucional, 13 de Noviembre de 2019

Sentencia C-540/19

Referencia: Expediente D-13177

Demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 7 del artículo 240 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 80 de la Ley 1943 de 2018, “[p]or la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”.

Demandante: M.E.C.M.

Magistrado Ponente:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá, D.C., trece (13) de noviembre dos mil diecinueve (2019)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la presente

SENTENCIA

1. ANTECEDENTES

   1. El 28 de marzo de 2019, el ciudadano M.E.C.M. presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del parágrafo 7 del artículo 240 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 80 de la Ley 1943 de 2018, “[p]or la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones” .

   2. Mediante el auto del 25 de abril de 2019 , el magistrado ponente (i) inadmitió la demanda por el cargo de “vulneración de los principios de equidad, justicia y progresividad del sistema tributario y del principio y derecho de igualdad”, y le concedió al actor tres días para corregirla, y (ii) admitió la demanda por los cargos de vicio de forma y de vulneración del principio de legalidad tributaria. El 2 de mayo de 2019, dentro del término legal, el accionante presentó escrito por medio del cual subsanó la demanda .

   3. Mediante el auto del 20 de mayo de 2019, el magistrado ponente admitió la demanda por el cargo de vulneración de los principios de equidad, justicia y progresividad del sistema tributario y del principio y derecho de igualdad . En consecuencia, (i) corrió traslado al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia, (ii) ordenó comunicar de la iniciación de este proceso al Presidente de la República, al Presidente del Congreso y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, (iii) invitó a participar en este proceso a varias entidades, asociaciones y universidades del país, y (iv) fijó en lista el proceso de la referencia para que los ciudadanos pudieran intervenir.

      A. NORMA DEMANDADA

   4. A continuación, se transcribe la norma demandada, subrayando y resaltando en negrilla la expresión cuestionada:

      “LEY 1943 DE 2018

      (diciembre 28)

      Por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones

      EL CONGRESO DE COLOMBIA

      DECRETA:

      […]

      Artículo 80. Modifíquense el inciso primero y el parágrafo 5°, del artículo 240 del Estatuto Tributario, los cuales quedarán así:

      Artículo 240. Tarifa general para para personas jurídicas. La tarifa general del impuesto sobre la renta aplicable a las sociedades nacionales y sus asimiladas, los establecimientos permanentes de entidades del exterior y las personas jurídicas extranjeras con o sin residencia en el país, obligadas a presentar la declaración anual del impuesto sobre la renta y complementarios, será del treinta y tres por ciento (33%) para el año gravable 2019, treinta y dos por ciento (32%) para el año gravable 2020, treinta y uno por ciento (31%) para el año gravable 2021 y del treinta por ciento (30%) a partir del año gravable 2022.

      […]

      Parágrafo 7°. Las entidades financieras deberán liquidar unos puntos adicionales al impuesto de renta y complementarios durante los siguientes periodos gravables:

   1. Para el año gravable 2019, adicionales, de cuatro (4) puntos porcentuales sobre la tarifa general del impuesto, siendo en to¬tal del treinta y siete por ciento (37%).

   2. Para el año gravable 2020, adicionales, de tres (3) puntos por¬centuales sobre la tarifa general del impuesto, siendo en total del treinta y cinco por ciento (35%).

   3. Para el año gravable 2021, adicionales, de tres (3) puntos por¬centuales sobre la tarifa general del impuesto, siendo en total del treinta y cuatro por ciento (34%).

      Los puntos adicionales de la que trata el presente parágrafo solo es aplicable a las personas jurídicas que, en el año gravable correspondiente, tengan una renta gravable igual o superior a 120.000 UVT”.

      B. LA DEMANDA

   5. El actor solicitó la declaratoria de inexequibilidad del aparte demandado con fundamento en los siguientes tres cargos:

      Primer cargo: vicio de forma

   6. El demandante señaló que el aparte normativo acusado desconoce lo dispuesto en los artículos 1, 114, 150.11, 150.12, 154, 157, 158, 160 y 161 de la Constitución, porque no fue debatido en la Cámara de Representantes. Primero, explicó que el parágrafo demandado no fue aprobado ni debatido en las comisiones tercera y cuarta conjuntas de Senado y Cámara, sino que fue introducido en el segundo debate en la plenaria del Senado . Indicó que, no obstante ser un tema nuevo, la plenaria de la Cámara aprobó “en bloque el texto del Senado que había sido aprobado el día anterior” , sin que hubiera habido “apertura de debate alguno” . Según el demandante, “en tan solo dos minutos y medio, el Senador Barguil, expuso y justificó (…) ante la Cámara de Representantes, la modificación o adición contenida en el parágrafo 7 demandado” . Con esto, a su juicio, el legislador (i) inobservó “los principios de deliberación y consecutividad, (ii) vulneró el “proceso de formación de la ley, (…) el carácter bicameral del Congreso y por tanto (…) los principios democrático y republicano” , y (iii) desconoció “las reglas sobre el ius variandi de las plenarias, pues (…) los cambios [que pueden introducir] deben ser reflejo genuino de la actividad legislativa radicada en cada cámara” .

      Segundo cargo: violación al principio de legalidad tributaria

   7. El actor afirmó que la expresión demandada viola los artículos 150.12 y 338 de la Constitución, porque desconoce el principio de legalidad tributaria. Según señaló, dicho principio implica que el legislador tiene una “carga de precisión y certeza al momento de fijar los elementos esenciales [del tributo]” . A su juicio, en este caso el legislador incumplió su carga al prever como sujetos pasivos a las ‘entidades financieras’. Esto, por cuanto, según explicó, “no existe una definición legal en el ordenamiento colombiano” de esa figura . De esta forma expuso que el término ‘entidades financieras’ tiene distintos significados y alcances en el Estatuto Tributario, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el derecho comparado o la jurisprudencia de la Corte. De esa manera, alegó que “no es posible a partir de un proceso interpretativo llegar a una definición única de entidad financiera”. En su criterio, ello implica que será “el intérprete o el reglamento y no el legislador el que defina en la práctica el término y, por lo tanto, determine los sujetos pasivos o responsables de la carga en cuestión” .

      Tercer cargo: violación del principio/derecho a la igualdad y de los principios de equidad, justicia y progresividad del sistema tributario

   8. Por una parte, el demandante señaló que el aparte normativo acusado viola el artículo 13 de la Constitución, porque trata “de un modo distinto a las entidades financieras (…) frente a las restantes personas jurídicas” . Indicó que el inciso primero del artículo 80 de la ley demandada “buscó aliviar o corregir un defecto del sistema tributario que pesaba sobre todas las personas jurídicas”. Sostuvo que, de manera injustificada, el parágrafo acusado “excluyó temporalmente de dicho beneficio o medida correctiva (…) a las entidades financieras” y, además, “les impuso a dichas entidades financieras una carga temporal” . En criterio del actor, el parágrafo demandado introduce un trato discriminatorio entre (i) “las entidades financieras con determinados niveles de renta frente al universo restante de personas jurídicas” , (ii) “las entidades financieras con determinados niveles de renta frente a las personas jurídicas que poseen la condición de ser entidades financieras, pero carecen de la condición de registrar determinados niveles de renta gravable” , y (iii) “las entidades financieras con determinados niveles de renta frente al universo de las personas jurídicas con iguales o niveles superiores de renta” .

   9. Por otra parte, el actor señaló que la disposición acusada es contraria al preámbulo y a los artículos 1, 2, 95.9 y 363 de la Constitución, porque desconoce los principios de justicia, equidad, eficiencia y progresividad en materia tributaria. Primero, indicó que la finalidad de la ley 1943 de 2018 es “corregir un defecto del sistema tributario, como lo es las altas tasas de tributación de las personas jurídicas” . El ciudadano expuso que, en ese sentido, al aumentar las tasas de las entidades financieras, el parágrafo demandado va en contravía de la finalidad de la norma. Segundo, alegó que el legislador afectó “de manera profunda la fisionomía del impuesto de renta, introduciendo por vía de la tarifa, distinciones que en realidad se traducen en otro impuesto o sobreimpuesto” . Tercero, afirmó que, materialmente, el aparte demandado representa una “alta dosis de inequidad” pues “implica una porción muy relevante del recaudo presupuestado a través de la ley de financiamiento” en cabeza de un solo grupo de sujetos. Así, sostuvo que el legislador introdujo “una dosis de (sic) manifiesta de inequidad, injusticia y regresividad en el sistema tributario, por cuanto no existe una distribución adecuada y tolerable de las cargas y beneficios tributarios” .

      C. INTERVENCIONES

   10. Durante el trámite del presente asunto se recibieron oportunamente cinco escritos de intervención . Una intervención le solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad simple de la norma , dos le solicitaron que declarara su inexequibilidad , una presentó argumentos relativos a la inexequibilidad de esta disposición, sin formular solicitud alguna , y, por último, el Instituto Colombiano de Derecho Tributario se limitó a solicitarle a la Corte que le “amplíe el plazo para conceptuar” .

   11. La Universidad Externado de Colombia solicitó que se declare exequible la disposición demandada. Primero, sostuvo que la norma no incurrió en un vicio de forma, porque el legislador cumplió con los requisitos de “discusión, debate y aprobación en la instancia correspondiente”. En concreto, indicó que “si bien no hubo debate específico sobre el parágrafo 7, sí se realizó un debate de la totalidad de las materias que fueron aprobadas en conjunto”. Segundo, argumentó que no se violó el principio de legalidad tributaria, pues el término ‘entidades financieras’ “sí corresponde a [un] términ[o] castellan[o] precis[o] que delimit[a] objetivamente el sujeto pasivo de la sobretasa”. Tercero, indicó que no se afectaron los principios de equidad, justicia y progresividad del sistema financiero. Esto por cuanto, al aplicar un juicio leve de igualdad se tiene que (i) la norma busca un fin constitucionalmente legítimo, porque pretende “incrementar el recaudo fiscal”; y (ii) que la medida es idónea, porque “la liquidación adicional de puntos de la tarifa del impuesto sobre la renta a cargo de las entidades financieras (…) es un medio para adecuado para lograr un mayor recaudo tributario”. Por lo anterior, concluyó que “la disposición acusada ofrece un tratamiento totalmente justificado y razonable”.

   12. ASOBANCARIA solicitó que se declare la inexequibilidad de la norma demandada. En su criterio, la diferenciación que introduce la disposición acusada entre entidades financieras y las demás sociedades comerciales no está justificada. Por una parte, señaló que todas las empresas son iguales, ya que (i) “operan dentro de un régimen de libertad económica”; (ii) “ejercen su objeto social dando aplicación a las normas del [ordenamiento jurídico]”; y (iii) “tienen una gran semejanza en cuanto a la producción de utilidades”. Por otra parte, destacó que la diferencia entre las entidades financieras y las demás sociedades debería implicar un trato más favorable para las primeras. Esto, pues su actividad “solo pued[e] ser ejercida con autorización previa del Estado y se encuentr[a] intervenida por el Gobierno” lo que “restringe la manera de obtener [utilidades]” y disminuye su capacidad económica. Por lo tanto, concluyó que la disposición acusada viola el derecho a la igualdad.

   13. ASOFONDOS solicitó la inexequibilidad de la norma acusada, con base en tres razones. Primero, el legislador vulneró el artículo 157 de la Constitución, porque (i) desconoció el principio de consecutividad ya que el parágrafo cuestionado “solo recibió dos debates legislativos, a pesar de que la Constitución exige cuatro”; (ii) desconoció el principio de identidad flexible, pues “la sobretasa para las entidades financieras fue un asunto no discutido previamente en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara”; y (iii) no debatió el parágrafo demandado sino “que se limitó a ‘pupitrear’ el texto aprobado en la plenaria del Senado”. Segundo, la disposición demandada vulneró el principio de legalidad tributaria, porque la norma contempla un “sujeto pasivo indeterminado”, en la medida en que “en el ordenamiento jurídico colombiano no se encuentra definición alguna sobre entidades financieras”. Tercero, el parágrafo acusado atentó contra el principio de equidad tributaria, pues les otorga un trato más gravoso a las entidades financieras frente a las demás entidades mercantiles, a pesar de que “las entidades financieras tienen más limitaciones que el resto de las empresas para realizar utilidades”. Finalmente, le pidió a la Corte que, en caso de decidir con posterioridad a la entrada en vigencia de la norma, adopte “un remedio para asegurar que los cobros y pagos realizados durante la vigencia de la norma, sean devueltos a los contribuyentes”.

   14. La Superintendencia Financiera de Colombia rindió “concepto técnico especializado” de la norma demandada. A pesar de que no formuló solicitud alguna, señaló que coincidía con el demandante en que “resulta ambigua” la expresión ‘entidades financieras’. Esto, por cuanto, según explicó, no hay una definición de ese término en la “normatividad que establece la estructura del sistema financiero y asegurador”. Indicó que el legislador sí ha definido en ciertas ocasiones que algunos entes vigilados por la Superintendencia son ‘entidades financieras’ pero tampoco ha definido “esta expresión ni precisa[do] su alcance”.

       D. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

   15. Mediante el concepto de 15 de julio de 2019, el Viceprocurador General de la Nación solicitó a esta Corte declarar la exequibilidad del aparte normativo acusado .

   16. Primero, afirmó que “el trámite y aprobación del parágrafo 7 del artículo 240 del [Estatuto Tributario] (…) se ajustó al principio de consecutividad del trámite”. Esto, por cuanto “el Gobierno Nacional le dio el aval a la aprobación del que finalmente quedó como artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 (…) razón por la cual se incluyó el parágrafo 7 en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 18 de diciembre de 2018, en los mismos términos en que lo había aprobado la sesión plenaria del Senado de la República”.

   17. Segundo, sostuvo que no se vulneró el principio de legalidad en materia tributaria, porque “el sujeto pasivo del impuesto es determinable”. En concreto, indicó que “de lo establecido en la Constitución Política y en la Ley Marco del Sistema Financiero, son entidades financieras las personas jurídicas que se dediquen a las actividades relacionadas con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público”.

   18. Tercero, consideró que la norma no desconoció el artículo 13 de la Constitución, porque (i) el trato diferente para las entidades financieras respecto de las demás sociedades comerciales se justifica “por cuenta de sus actividades de captación de dineros del público”; y (ii) el trato diferenciado entre las entidades financieras en razón de su renta gravable responde al “principio de equidad financiera en su expresión vertical”.

   19. En suma, los escritos de intervención y las solicitudes presentadas a la Corte en relación con la presente demanda se resumen en lo siguiente:

       Interviniente Cuestionamiento Solicitud

       Procurador General de la Nación No se vulneran los principios que rigen el trámite legislativo. En el mismo sentido, no hay indeterminación en la expresión “entidades financieras”. Finalmente, tras la aplicación del test de igualdad se concluye que no existe vulneración a dicho mandato constitucional. Exequible

       Universidad Externado de Colombia La norma no incurrió en vicios en el trámite legislativo. Tras una aplicación del juicio leve de igualdad, la norma busca una finalidad legítima -aumentar el recaudo fiscal, y la medida es idónea, por lo cual, no se evidencia un trato desproporcionado a las entidades financieras. Exequible

       ASOBANCARIA La diferenciación que introduce la disposición acusada entre entidades financieras y las demás sociedades comerciales no está justificada. Inexequible

       ASOFONDOS Desconocimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible. La indeterminación del sujeto pasivo del impuesto, conlleva a la vulneración del principio de legalidad tributaria. Finalmente, señala vulnera el principio de equidad tributaria, por cuanto, otorga un trato más gravoso a las entidades financieras. Inexequible

       Superintendencia Financiera de Colombia Profiere concepto técnico especializado, para señalar que no existe en la normatividad que establece la estructura del sistema financiero asegurador, la expresión o definición “entidades financieras”. No especifica

2. CONSIDERACIONES

   A. COMPETENCIA

   20. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4 de la Constitución, la Corte es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

       B. CUESTIONES PREVIAS

   21. La Sala Plena advierte que en reciente sentencia C-510 de 2019, la Corte se pronunció sobre una demanda en contra del parágrafo 7 del artículo 240 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 80 de la Ley 1943 de 2018. En consecuencia, antes de entrar a emitir un pronunciamiento de fondo sobre los cargos de inconstitucionalidad planteados en el caso sub examine, la Sala deberá abordar el estudio del fenómeno jurídico de la cosa juzgada constitucional, para posteriormente, revisar si se configura o no respecto de la norma demandada en esta ocasión.

       Cosa juzgada constitucional. Reiteración de jurisprudencia

   22. La Corte Constitucional ha señalado que la cosa juzgada constitucional, “es una institución jurídico procesal que tiene su fundamento en el artículo 243 de la Constitución Política (…) mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia de constitucionalidad, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas” . Así, por regla general, cuando esta se configura surge, entre otros efectos, la prohibición e imposibilidad para el juez constitucional de volver a conocer y decidir de fondo sobre lo ya debatido y resuelto .

   23. A partir de ello la Corte, a lo largo de su jurisprudencia, ha clasificado la cosa juzgada constitucional en formal o material. Al respecto, la Sentencia C-744 de 2015 define lo siguiente:

       “Se tratará de una cosa juzgada constitucional formal cuando (sic): ‘(…) cuando existe una decisión previa del juez constitucional en relación con la misma norma que es llevada posteriormente a su estudio...’, o, cuando se trata de una norma con texto normativo exactamente igual, es decir, formalmente igual. Este evento hace que ‘... no se pueda volver a revisar la decisión adoptada mediante fallo ejecutoriado…’

       De otra parte, habrá cosa juzgada constitucional material cuando: ‘(…) existen dos disposiciones distintas que, sin embargo, tienen el mismo contenido normativo. En estos casos, es claro que si ya se dio un juicio de constitucionalidad previo en torno a una de esas disposiciones, este juicio involucra la evaluación del contenido normativo como tal, más allá de los aspectos gramaticales o formales que pueden diferenciar las disposiciones demandadas. Por tanto opera el fenómeno de la cosa juzgada’.

   24. Así mismo, la cosa juzgada constitucional puede clasificarse en absoluta o relativa. En el primer caso, por regla general, no será posible emprender un nuevo examen constitucional. En efecto, la Corte ha resaltado que “el principio de cosa juzgada constitucional absoluta cobra mayor relevancia cuando se trata de decisiones de inexequibilidad, por cuanto en estos casos las normas analizadas y encontradas contrarias a la Carta Política son expulsadas del ordenamiento jurídico, no pudiendo sobre ellas volver a presentarse demanda de inconstitucionalidad o ser objeto de nueva discusión o debate” (Se destaca). En el segundo caso, será posible examinar de fondo la norma acusada desde la perspectiva de nuevas acusaciones. En esta línea, cuando la norma es declarada inconstitucional, la cosa juzgada que recae sobre ese mismo texto normativo será siempre absoluta, por cuanto el retiro del ordenamiento jurídico se hace con independencia del cargo o los cargos que prosperaron .

   25. Con fundamento en lo anterior, en materia de control constitucional, los efectos de la cosa juzgada dependerán de la decisión adoptada en el pronunciamiento previo. Así, cuando la decisión ha consistido en declarar la inconstitucionalidad de una norma, se activa la prohibición comprendida por el inciso 1° del artículo 243 Superior conforme a lo cual los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, lo cual implica que no existe objeto para un nuevo pronunciamiento de esta Corte. Por tal razón, la demanda que se presente con posterioridad deberá rechazarse ante la ausencia de objeto de control, o en su defecto estarse a lo resuelto en la decisión anterior. Dicho esto, la Sala procederá a analizar el caso concreto.