Sentencia nº 25000-23-37-000-2013-00992-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 10 de Octubre de 2019 (caso SENTENCIA nº 25000-23-37-000-2013-00992-01 de Consejo de Estado (SECCION CUARTA) del 10-10-2019)
| Sentido del fallo | ACCEDE PARCIALMENTE |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Fecha | 10 Octubre 2019 |
| Número de expediente | 25000-23-37-000-2013-00992-01 |
| Normativa aplicada | DECRETO DISTRITAL 352 DE 2002 – ARTÍCULO 32 / DECRETO DISTRITAL 352 DE 2002 – ARTÍCULO 35 / DECRETO DISTRITAL 352 DE 2002 – ARTÍCULO 53 / DECRETO LEY 356 DE 1994 – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEY 356 DE 1994 – ARTÍCULO 3 / DECRETO LEY 356 DE 1994 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 2187 DE 2001 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 1979 DE 2001 – ARTÍCULO 18 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 981 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 982 / DECRETO 173 DE 2001 – ARTÍCULO 6 / DECRETO 1499 DE 2009 / DECRETO 1079 DE 2015 / DECRETO 1464 DE 2010 / DECRETO 173 DE 2001 – ARTÍCULO 10 / DECRETO 173 DE 2001 – ARTÍCULO 11 / DECRETO 173 DE 2001 – ARTÍCULO 12 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 647 / LEY 1564 DE 2012 (CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO) – ARTÍCULO 365 ORDINAL 8 / LEY 1437 DE 2011 (CPACA) – ARTÍCULO 188 |
IMPEDIMENTO DE CONSEJERO DE ESTADO POR HABER CONOCIDO EL PROCESO EN INSTANCIA ANTERIOR Procedencia
[P]ara la Sala, el impedimento es procedente porque la Consejera de Estado conoció el proceso en la primera instancia (f. 342). En consecuencia, quedará separada de decidir sobre el presente asunto. Con todo, existe quorum para decidir, razón por la cual corresponde a la Sala determinar la legalidad de los actos acusados, atendiendo los argumentos expuestos en el recurso de apelación.
IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Hecho generador / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Normativa / ACTIVIDADES DE SERVICIO EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Noción / SERVICIO DE TRANSPORTE Y SERVICIO DE VIGILANCIA EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Alcance. Son actividades de servicio / SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Noción / SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Alcance / SERVICIO DE TRANSPORTE DE VALORES Alcance / SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA EN EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Tipos / EMPRESAS TRANSPORTADORAS DE VALORES Requerimientos / TRANSPORTE DE VALORES Definición y finalidad / SERVICIO DE VIGILANCIA Y SEGURIDAD PRIVADA EN EL IMPUESTO SOBRE LAS VENTAS E IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO Reiteración de jurisprudencia / RESERVA DE LA LEY EN MATERIA TRIBUTARIA Alcance / CONTRATO DE TRANSPORTE DE VALORES Naturaleza jurídica / EMPRESAS TRANSPORTADORAS DEL REGIMEN GENERAL No pueden llevar a cabo el transporte de valores / EMPRESAS TRANSPORTADORAS DE VALORES No pueden llevar a cabo el transporte regular / ACTIVIDAD DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE VIGILANCIA EN LA MODALIDAD DE TRANSPORTE DE VALORES Aplicación al caso concreto
[L]a Sala parte de precisar que el impuesto en cuestión no recae sobre transacciones o contratos individualmente considerados (como sí ocurre en otras figuras, como el impuesto de registro), sino que somete a tributación «el ejercicio o realización directa o indirecta de cualquier actividad industrial, comercial o de servicios» (artículo 32 del Decreto Distrital 352 de 2002), con independencia del vehículo contractual elegido por las partes para llevarlas a cabo. Por tanto, aunque pueda resultar útil para calificar las actividades sujetas al ICA, el tipo contractual del negocio llevado a cabo por el contribuyente no define, por sí solo, la categoría de la actividad gravada. Valga mencionar, a manera de ejemplo, que los negocios de enajenación de los bienes que se han producido en el marco de un proceso de transformación de mercancías no conllevan que la actividad desarrollada se califique como comercial en lugar de industrial. Bajo esa idea, la normativa distrital (artículo 35 del Decreto 352 de 2002), al definir las actividades de servicios sujetas a imposición, dispuso que se trataba de «toda tarea, labor o trabajo ejecutado por persona natural o jurídica o por sociedad de hecho, sin que medie relación laboral con quien lo contrata, que genere una contraprestación en dinero o en especie y que se concrete en la obligación de hacer», en lugar de elaborar un listado de contratos gravados. Por tanto, son actividades de servicios el transporte y también la vigilancia, pero el decreto mencionado les atribuye a estas subclasificaciones de la actividad de servicios una tarifa de imposición diferente: 4,14 para el servicio de transporte y 13,8 para los servicios de vigilancia (artículo 53 ejusdem); aunque sin brindar definiciones particulares de ellas a esos efectos. Por consiguiente, con miras a dilucidar la cuestión que aquí se ventila, esto es, si el transporte de valores corresponde o no a un servicio de vigilancia, procede la Sala a delimitar el alcance de este concepto. 3.1- En el ordenamiento sectorial, el Decreto Ley 356 de 1994 estableció el «estatuto para la prestación por particulares de servicios de vigilancia y seguridad privada». Según se especifica en ese cuerpo normativo, son servicios de vigilancia y seguridad privada todas aquellas actividades que desarrollan las personas naturales o jurídicas, a cambio de una remuneración, «tendientes a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y tranquilidad individual en lo relacionado con la vida y los bienes propios o de terceros y la fabricación, instalación, comercialización y utilización de equipos para vigilancia y seguridad privada, blindajes y transportes con este mismo fin» (artículo 2.º). Según el artículo 3., los servicios de vigilancia «solamente podrán prestarse mediante la obtención de licencia o credencial expedida por la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, con base en potestad discrecional, orientada a proteger la seguridad ciudadana» (destaca la Sala), con lo cual únicamente las empresas habilitadas al efecto pueden prestar servicios de vigilancia. A su turno, el artículo 6 ibidem especifica que los servicios de vigilancia y seguridad privada no se contraen a la tradicional «vigilancia estática», sino que incluyen otras categorías como la «vigilancia móvil», la «escolta» y el «transporte de valores». Sobre este, indica el ordinal 4.º que se trata del «servicio de vigilancia y seguridad privada que se presta para transportar, custodiar y manejar valores y el desarrollo de actividades conexas»; de suerte que cuando se conjuntan el transporte de bienes con la custodia o vigilancia de esos bienes regulada y autorizada previamente por las autoridades competentes, se está ante un servicio de «transporte de valores» que hace parte de los tipos de servicios de vigilancia contemplados en el artículo 6.º del EVSP. Para fijar las medidas de seguridad que implica la vigilancia, custodia y manejo de dichos bienes, el artículo 6. del Decreto 2187 de 2001 (hoy, compilado por el Decreto 1070 de 2015) dispone que los servicios de vigilancia deben contar con instalaciones para «uso exclusivo y específico de la actividad a desarrollar», de manera que se brinde protección a las personas, las armas de fuego, municiones, equipos de comunicación, medios y demás elementos para la vigilancia y seguridad privada. Además, el precepto exige a las transportadoras de valores que en ejercicio de su actividad empleen bóvedas, sistemas de seguridad y vehículos blindados, (i.e. vehículos «con protección antibalas, con el fin de garantizar la máxima seguridad de los ocupantes y material transportado»), que deben ser conducidos por personas entrenadas en misiones propias del servicio, según el artículo 18 del Decreto 1979 de 2001 (también compilado por el Decreto 1070 de 2015). En suma, a la luz del EVSP, el transporte de valores constituye una modalidad del servicio de vigilancia y seguridad privada, cuya ejecución tiene la finalidad de prevenir o detener perturbaciones a la seguridad de los valores que se deben conducir de un lugar a otro, lo que amerita el empleo de las estrictas y específicas medidas de seguridad, exigidas y reguladas por la normativa. ( ) [L]a posición acogida por la Sala al analizar el servicio de transporte de valores en el ámbito del impuesto sobre las ventas, en sentencia del 14 de agosto de 2019 (expediente 21758, CP: Jorge Octavio Ramírez Ramírez), y en el ámbito del ICA, en sentencia del 02 de octubre de 2019 (expediente 22605, CP: J.O.R.R.. En ambas ocasiones se precisó que, debido a que el legislador catalogó el servicio en cuestión como un servicio de vigilancia y seguridad privada, los operadores jurídicos deben acatar esa definición legal, de conformidad con las pautas interpretativas dadas en los artículos 28 y 30 del CC. En esa medida, para la Sala no resulta acertado el argumento de la actora según el cual la reserva de ley en materia tributaria impide aplicar las definiciones previstas para otras ramas del derecho. Esa tesis pasa por alto que el ordenamiento jurídico constituye un sistema normativo y que la transgresión de la reserva de ley que plantea solo existiría si la legislación tributaria, bajo la autonomía calificadora a la que antes nos hemos referido, hubiera optado por darle una definición expresa y particular a las actividades de vigilancia o a las de transporte de valores que estuviera siendo desatendida por los actos acusados. Consecuentemente, en el sub lite, se reiterará el análisis efectuado en las mencionadas sentencias, pues en las disposiciones del ICA en el Distrito Capital no se hace ninguna indicación acerca de que los servicios de vigilancia gravados con el tributo tenían una connotación distinta a la que se les atribuye en las normas sectoriales. De suerte que para resolver el caso se acogerán las definiciones sobre la materia previstas en el EVSP. ( ) [O]bserva la Sala que la actividad sobre la cual versa la litis no encuadra en un transporte simple, pues las prestaciones que debe ejecutar la actora trascienden el traslado de bienes de un lugar a otro, debido a que también debe realizar operaciones de custodia de valores que implican procesar, contar, autenticar, verificar y proteger los valores movilizados. 5- Es cierto, como alega la demandante, que la obligación de trasladar valores a la que se compromete por virtud de los contratos objeto de análisis, encaja en la definición del contrato de transporte, prevista en el artículo 981 del CCo, que tiene como una de las obligaciones del transportador entregar las cosas transportadas en el estado en que fueron recibidas y conducirlas, sanas y salvas, a su destino, independientemente de las calidades del bien transportado (i.e. deber de custodia según el artículo 982 ibídem). Por ello, la Sala no pone en duda, como tampoco lo hace la entidad demandada, que los negocios jurídicos suscritos por la actora correspondan a verdaderos «contratos» de transporte, regidos por las normas mercantiles. Con todo, se destaca que según esas mismas normas las prestaciones ordinarias del transportador se agotan con la entrega de las cosas trasladadas en el sitio de destino y en el mismo estado en que aquellas...
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