Concepto nº 1640 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 19 de Abril de 2006
| Fecha | 19 Abril 2006 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Concepto |
INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA - Esquema ferroviario y su evolución. Naturaleza jurídica. Exclusión del cobro del impuesto predial y contribución por valorización / IMPUESTO PREDIAL - No se causa frente a bienes de uso público. Corredores férreos / CONTRIBUCION DE VALORIZACION - No se causa frente a bienes de uso público. Corredores férreos / BIEN DE USO PUBLICO - No causa impuesto predial ni contribución de valorización. Corredores férreos
Los corredores férreos, sus anexidades, zonas de seguridad, de señalización, patios de maniobra que forman parte de la infraestructura férrea de propiedad de la Nación, son bienes de uso público y, como tales, se encuentran excluidos de la contribución de valorización y del pago de impuesto predial unificado. En consecuencia, al no ser F. en liquidación, sujeto pasivo de los citados tributo y contribución respecto de los bienes de uso público de propiedad de la Nación, no es dable a las autoridades municipales exigir el pago de dichos gravámenes para efectuar el registro de la transferencia que ésta entidad realice a favor del Instituto Nacional de Vías.
NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 18233 de 4 de mayo de 2005.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE
Bogotá D. C., abril (19) de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 1640
Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE
Referencia: Infraestructura Férrea: Naturaleza jurídica de los bienes que la integran. Contribución de Valorización e Impuesto Predial. Bienes de uso público.
El señor Ministro de Transporte, solicita el concepto de la S. acerca de la viabilidad jurídica del cobrar el impuesto predial y la contribución de valorización que algunas autoridades municipales exigen a la Empresa Colombiana de Vías Férreas - en liquidación - por la transferencia de los bienes que forman parte de la infraestructura férrea.
Al efecto formuló la siguiente pregunta:
“¿Está obligada la Empresa Colombiana de Vías Férreas –F. en Liquidación a pagar a las administraciones municipales, el impuesto predial y la contribución de valorización sobre corredores férreos y bienes inmuebles que hacen parte de la infraestructura férrea a cargo de la Nación tales como estaciones, bodegas, campamentos, zonas de talleres, patios de maniobras y lotes de terrenos contiguos a la vía férrea.?”
Como antecedente de su consulta el señor Ministro señala que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, mediante oficio del 2 de septiembre de 2002, radicado en el Instituto Nacional de Vías bajo el número 90508, consideró que los bienes de uso público están excluidos del pago del impuesto predial unificado, con fundamento en los siguientes argumentos:
“La Nación a través de las dependencias y órganos del poder público (Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias) puede ser sujeto del impuesto predial sobre los bienes que posea, a no ser que dichos bienes tengan la limitante contemplada en el artículo 63 del la Constitución Política, es decir, se trate de bienes de uso público o bienes del territorio consagrados en los artículos 674 del Código Civil que señala que los bienes inmuebles de propiedad del Estado son clasificados como fiscales y de uso público. (...)
“Si son bienes de uso público la ley los determina como inalienables, imprescriptibles, e inembargables; por lo tanto los bienes entre otros como las carreteras, los caminos, parques, plazas, por su misma condición, teniendo en cuenta que su uso pertenece a los habitantes, por tal razón se priva a la Nación de la libre disposición de los mismos, en esas condiciones son excluidos del impuesto predial.”
En orden a resolver la consulta, la S. avocará el estudio en los siguientes aspectos:
1) Consideraciones generales sobre el esquema ferroviario y su evolución.
2) Infraestructura ferroviaria nacional. Naturaleza jurídica de los bienes que la integran.
3) Impuesto predial unificado y la contribución de valorización sobre bienes de uso público.
Advertencia preliminar. En los términos del artículo 102 de la Carta el territorio, con los bienes públicos que de él forman parte, pertenecen a la Nación y conforme al artículo 63 ibídem los de uso público, son inalienables, imprescriptibles e inembargables, lo cual implica que la entrega por F. a Invías - con la consecuente escrituración de estos ordenada por el decreto 1791 de 2003, que utiliza la expresión transferencia -, para su adecuada administración, manejo, mantenimiento y defensa, no implica el desplazamiento de la propiedad que constitucionalmente corresponde a la Nación, ni el cambio de su naturaleza como bienes de uso público. Otro entendimiento del mandato de transferir los bienes implicaría el quebrantamiento de la prohibición constitucional de enajenar los bienes de uso público.
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Consideraciones Generales sobre el esquema ferroviario y su evolución en Colombia
De modo esquemático procede la S. a relacionar las principales reglamentaciones del sistema férreo colombiano, la reestructuración de las entidades que lo han tenido a su cargo y las diversas formas de administración y manejo de los bienes que integran la infraestructura que lo constituye.
La empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, creada en el año de 1954 mediante el Decreto 3129 de 1954, cuyo objeto era “administrar los ferrocarriles de propiedad nacional, sobre una base comercial y a cuyo cargo estará la organización, administración, desarrollo y mejoramiento de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia” , entre sus funciones tenía la de “construir mejoras sobre las líneas existentes, así como fábricas, talleres, muelles, puentes, almacenes, estaciones férreas, etc, que sean útiles para la empresa”, y la construcción “por sí misma o por delegación, de nuevas líneas férreas que determinen las leyes, o extender las actuales; abandonar parte de las líneas existentes”.
En la reestructuración del sistema cumplida en el año de 1989, se ordenó la liquidación de la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia y la creación de dos empresas. Al efecto,
“(...) se implementó el saneamiento y liquidación de la Empresa responsable hasta ese entonces y se creó una nueva empresa, F., dedicada a la operación, recuperación, mantenimiento de la red ferroviaria. Se creó además la Sociedad de Transporte Ferroviario, S.T.F, como la primera de un número de organizaciones usuarias de la red. La STF opera los equipos y se dedica a prestar el servicio público de transporte. (...) el Gobierno Nacional seleccionó lo que se denomina el “modelo carretero”, consistente en asignar a una entidad el manejo de la red y a otras la utilización de ésta, separando la propiedad de la vía férrea de la propiedad de los equipos de transporte.”
Fue así como mediante el Decreto 1588 de 1989, expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en la ley 21 de 1988, se creó F. como una empresa industrial y comercial del Estado, cuyo objeto era:
“Artículo 3º. La Empresa Colombiana de Vías Férreas, F., tendrá por objeto principal mantener, mejorar, rehabilitar, extender, modernizar, explotar, dirigir y administrar la red férrea nacional, con sus anexidades y equipos que la constituyen, así como regular y controlar , en general, la operación del sistema ferroviario nacional.”
El patrimonio de F., en los términos del Decreto 1588 de 1989 y de sus estatutos internos , estaba constituido, entre otros, por los siguientes bienes:
“La zona o corredor férreo con sus anexidades y los demás bienes muebles e inmuebles que le transfiera la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia en liquidación o cualquier entidad oficial”. - artículo 10 -.
Producto del proceso de liquidación a la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, le correspondieron “los bienes relacionados con la operación, recuperación y expansión de la vía férrea. Al Fondo de Pasivo Social se le entregaron todos los demás bienes, con excepción de aquellos que se vendieron para financiar la liquidación y los que se usaron para efectuar los aportes del gobierno nacional a la Sociedad de Transporte Ferroviario. (...) El criterio de selección de inmuebles obedeció a los incluidos en la zona de seguridad, a lo largo de la vía férrea nacional y a todas las anexidades necesarias e indispensables para la operación férrea”.
Posteriormente, el artículo 63 de la ley 105 de 1993, precisó que F. podía recibir los bienes inmuebles que eran de propiedad de la Empresa Ferrocarriles Nacionales, en liquidación, siempre y cuando estuvieran destinados a la explotación férrea:
“Artículo 63. Ferrocarriles Nacionales. Los bienes inmuebles que eran de propiedad de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia en liquidación, podrán ser transferidos a la Empresa Colombiana de Vías Férreas, si los mismos estaban destinados a la explotación férrea. Los demás bienes serán traspasados al fondo pasivo social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, para que éste disponga de ellos, con el fin de atender las funciones previstas en la norma legal de su creación. La disposición incluirá la posibilidad de comercializarlos.
“Parágrafo 1º. Dentro de estos inmuebles, se entienden incluidos aquellos que pertenecieron al consejo administrativo de los ferrocarriles nacionales y a los ferrocarriles seccionales y/o a los departamentales que fueron traspasados a los Ferrocarriles Nacionales de Colombia mediante escritura pública durante la existencia del mismo, tal y como lo dispuso el Decreto 2378 del 1º de septiembre de 1955.
“Parágrafo 2º. Autorízase al Gobierno Nacional, para que por conducto del Ministerio de Transporte determine a cuál de las dos entidades señaladas deberán cederse a título gratuito los inmuebles y para que suscriba las respectivas escrituras públicas de transferencia, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en esta ley.
“Parágrafo 3º. La anterior autorización al Gobierno Nacional, se entiende también para que suscriba las escrituras públicas de cancelación de gravámenes hipotecarios...
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