Sentencia de Tutela nº 1035/02 de Corte Constitucional, 28 de Noviembre de 2002

Por medio de apoderado judicial, los señores J.V.C.L., A.G.A., J.A.M.S., M.T.S. de A., M.L.V.M. y M.d.C.V.M.; C.H.C.R., R.C.M., G.D.L., J.A.M.R. y R.E.S.C.; M.A.L.P., B.I.M. de A., J.A.P.R., M.I.P. de L. y A.A.S.; N.S.S., M.H.C.S., M.S.R.N. y A.F.M.; S.P.C.A., A.D.L., M.H. de R., J.F.S.C. y N.S.S.; y L.A.G.A., J.E.J., G.Y.R.V., L.S.V. y G.F.R.C., instauraron sendas acciones de tutela en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá -Dirección de Prevención de Atención de Emergencias (DPAE) y Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias del Distrito Capital (FOPAE)-, invocando la protección de su derecho fundamental a la igualdad.

1. Hechos

   De conformidad con los documentos presentes en el expediente y las pruebas practicadas durante el trámite de las acciones de tutela, se pueden tener como hechos los siguientes:

   -El A.M. de Bogotá “[e]n uso de sus atribuciones legales, en especial las que le confieren los Decretos Leyes 1355 de 1970 y 522 de 1971 y el Acuerdo 18 de 1989”, expidió el Decreto 791 del 10 de diciembre de 1995, “por el cual se prohibe la venta de artículos pirotécnicos, fuegos artificiales y globos, así como el uso de los mismos productos en el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá”.

   -El Decreto en mención i) dispuso que quienes entregaran a la administración artículos pirotécnicos y fuegos artificiales que poseían –por haberlos producido o adquirido para la venta-, tendrían derecho a una compensación económica, aunada a la posibilidad de ingresar a un programa de reconversión laboral, ii) asignó a la Oficina para la Prevención y Atención de emergencias la definición de la fecha, el procedimiento y el lugar de la entrega de los artículos, iii) previó que la Alcaldía Mayor definiría el procedimiento que se seguiría para reconocer a quienes acudieran a la convocatoria la compensación económica prometida, y iv) estableció los requisitos que los denunciantes debían cumplir para ser incluidos en el programa aludido.

   Dice el artículo 5° de la disposición:

   “ARTICULO QUINTO.- Quien posea artículos pirotécnicos o fuegos artificiales, porque los ha producido o adquirido para la venta podrá denunciarlos ante la Secretaría de Gobierno, para su posterior entrega a las autoridades, en un lapso de tiempo comprendido entre el trece (13) y el quince (15) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).

   La fecha, procedimiento y lugar de la entrega serán definidos por la Oficina para la Prevención y Atención de Emergencias.

   PARÁGRAFO PRIMERO: Quien se acoja a lo establecido en el presente artículo, dentro de las fechas señaladas anteriormente, tendrá derecho a recibir una compensación económica limitada por parte de la administración distrital, mediante el procedimiento que para tal efecto señale la Alcaldía Mayor, y podrá ser incluido en los programas de reconversión laboral que busquen el acceso a una actividad económicamente alternativa, que adelantará el Fondo de Ventas Populares del Distrito.

   Para los efectos a que se refiere el presente parágrafo se tendrá en cuenta una orden de prioridad con base en un factor de cantidad de artículos denunciados y entregados y un factor de oportunidad que favorece a quienes primero denuncien y entreguen los artículos. Tanto la compensación económica como los programas de reconversión laboral estarán limitados por los recursos que el distrito disponga para el efecto.

   Para efectos de la inclusión en los programas de reconversión laboral, el interesado deberá cumplir con los siguientes requisitos:

   1. D. el formato de denuncia de posesión y de compromiso de entrega de fuegos artificiales y artículos pirotécnicos, creado por la Oficina para la Prevención y Atención de Emergencias.

   2. Realizar la entrega de la totalidad de la mercancía denunciada, en los sitios y fechas que señale la Alcaldía menor, oportunamente.

   3. Manifestar su deseo de acogerse al programa de reconversión laboral y asistir a las reuniones y actividades que se desarrollen para tal efecto.

      PARÁGRAFO SEGUNDO.- Quedan excluidos de lo establecido en el presente artículo todos los artículos pirotécnicos y fuegos artificiales que contengan fósforo blanco.”.

      -El 15 de diciembre de 1995, el D. de la Oficina para la Prevención de Emergencias de la Alcaldía Mayor de Bogotá, emitió una circular que permaneció fijada en lugar visible de las dependencias de la entidad, entre la fecha de su emisión y el día 31 siguiente, en la que se determinó que el lugar de la entrega de las mercancías, a que se hace referencia, relacionadas en el formulario, se adelantaría en las instalaciones de la Estación de Bomberos de P.A., a partir del 26 de diciembre siguiente, dice así el documento:

      La OPES informa que para efectos de la entrega de la pólvora, relacionada en los formularios puestos a disposición, se podrá realizar en las instalaciones de la Estación de Bomberos de P.A., a partir del próximo 26 de diciembre de 1995.

      -Entre el 12 de diciembre y el 27 de diciembre de 1995, los accionantes denunciaron ante el Cuerpo Oficial de Bomberos de P.A. la posesión de artículos pirotécnicos no autorizados, utilizando para el efecto formatos con similar contenido, suscritos por el denunciante, firmados y sellados por el oficial de servicios del Cuerpo de Bomberos aludido y, en algunos casos, también por el D. del Fondo de Prevención y Atención de Desastres de la Alcaldía Mayor de Bogotá.

      -Entre el 27 y el 31 de diciembre del mismo año, diversas personas –i) nueve, según actas remitidas por la accionada, ii) veintitrés, conforme lo indican las audiencias adelantadas en la Cámara de Comercio de Bogotá, iii) sesenta y dos, y setenta y dos, de acuerdo con las certificaciones emitidas por el Cuerpo de Bomberos, entre estas últimas los accionantes- entregaron en las instalaciones destinadas para el efecto “fuegos artificiales y artículos pirotécnicos”, en cantidades y valores diversos.

      -Mediante el Decreto 120 del 23 de febrero de 1996, el A.M. de Bogotá, “en uso de sus atribuciones legales, y en especial las que le confiere el Decreto 1421 de 1993”, y considerando, entre otros aspectos, lo dispuesto en el parágrafo primero del artículo 5° del Decreto 791 de 1995, antes trascrito, previó:

   1. Que serían “beneficiarios de la compensación económica” señalada en la norma en cita i) “quienes denunciaron y posteriormente entregaron los fuegos artificiales y pirotécnicos que se encontraban en su poder entre el 13 y el 15 de diciembre de 1995, y b) “quienes pusieron a disposición del Cuerpo Oficial de Bomberos los fuegos artificiales y artículos pirotécnicos hasta el 31 de diciembre de 1995”; pero éstos últimos además de recibir una compensación económica menor tendrían que demostrar que la entrega se produjo “con el acta de recibo expedida por el Cuerpo Oficial de Bomberos”.

   2. Que para proceder “al pago” de la compensación económica a que se hace referencia, el Distrito Capital, por medio de su representante legal, “promoverá” ante el Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá “la transacción, conforme a lo señalado por los artículos 2469 y siguientes del Código Civil” -artículos 2º y 3° Decreto 120 de 1996-.

   3. Que la transacción antedicha, además de medio para el pago, permitiría realizar un censo, a través de la Unidad de Prevención y Atención de Emergencias de la Alcaldía Mayor, con el fin de implementar los programas de reconversión laboral, previstos en el Decreto 791 de 1995.

      -Entre el 8 de marzo y el 14 de junio de 1996, en la Cámara de Comercio de Bogotá, se adelantaron audiencias de transacción entre el apoderado especial de la Alcaldía Mayor, las personas que en el acápite de pruebas se relacionan –entre éstas algunas de las accionantes- y un funcionario de la Cámara en mención.

      El Acta que da cuenta de la mentada audiencia, entre otras consideraciones, en referencia al Decreto 791 de 1995, aduce.

      “2. Que en el citado Decreto se estableció que, quienes denunciaran los artículos pirotécnicos ante la Secretaría de Gobierno a través de la Oficina para la Prevención de Emergencias entre el 13 y el 15 de diciembre de 1995, para su posterior entrega, se harían acreedores al pago de la compensación económica y a participar en programas de reconvención laboral”.

      Y, entre otros hechos, reseña:

      “1. Que la Alcaldía Mayor de S. de Bogotá, por intermedio de la Unidad de Prevención y Atención de Emergencias, OPES, solicitó a esta Entidad su colaboración en la realización de acuerdos transaccionales con aquellas personas que denunciaron y entregaron pólvora en los términos mencionados en el numeral segundo del presente acuerdo.

2. Que el señor (..), declaró la suma de (..) en pólvora y realizó la correspondiente denuncia de pólvora, el día (..) y la entrega el día (..) de acuerdo con las respectivas actas de denuncia y entrega”.

   -El 19 de julio de 1999, en respuesta a sendos derechos de petición, el C. de Estación y el D. de Academia del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá expidieron certificaciones atinentes a la denuncia y entrega de las mercancías en sus instalaciones, que dicen:

   “Revisados los antecedentes de las actas de existencia en el Cuerpo Oficial de Bomberos de S. de Bogotá D.C., Estación P.A. se pudo constatar que:

   (..) le aparece denuncia y entrega de productos pirotécnicos –pólvora en diciembre (..) de 1995, por valor de (..) la cual fue destruida en la fecha de su recibo, por presentar grave peligro para la Estación y sus alrededores, de conformidad con lo ordenado por la Alcaldía Mayor de S. de Bogotá D.C., a través de la Alcaldía Local de P.A. y UPES”.

   -El 18 de septiembre de 2001 la Oficina Asesora de Control Interno Disciplinario de la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá remitió al D. de Prevención y Atención de Emergencias “fotocopias íntegras en cuatro (4) carpetas con un total de 787 folios, de los antecedentes que reposan en el archivo del Comando del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá D.C. relacionados con el tema de polvoreros y artículos pirotécnicos en los años 1995 y 1997”.

   -El 21 de septiembre de 2001, el D. de Prevención y Atención de Emergencias de la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en respuesta a sendos derechos de petición -radicados 1-2001-02081/2- entregó, a los apoderados de los accionantes, “una carpeta contentiva con la documentación solicitada a saber: 1. Copia auténtica de los Decretos 791 de 1995 y 120 de 1996 2. Certificaciones expedidas por el COMANDO GENERAL DEL CUERPO OFICIAL DE BOMBEROS DE BOGOTA, (..)”. –se relacionan 62 y 72 nombres, números del 091 al 163, y de 170 al 232 respectivamente-.

   -El 4 de octubre de 2001 el D. de Prevención y Atención de Emergencias, ya mencionado, solicitó al D. de la Oficina Disciplinarios de la Secretaría de Gobierno abrir “investigación formal en contra del Teniente D.C.S., funcionario del Cuerpo Oficial de Bomberos”.

   Para fundamentar su solicitud adujo i) que el antes nombrado “ante la solicitud de algunos apoderados de los polvoreros (..) certifica que recibió de un numeroso grupo de pirotécnicos la pólvora, el valor de la entrega y la fecha de la misma”, ii) que las certificaciones no fueron expedidas “con base en un archivo existente, en el que reposen copias de las actas de recibo debidamente elaboradas”, iii) que se “tiene certeza de que las certificaciones no fueron expedidas con base en un archivo existente en el Cuerpo Oficial de Bomberos, debido a que en Septiembre 7 del presente año se solicitó a dicha entidad remitiera la totalidad de la documentación que reposara en su archivo y relacionada con la entrega de artículos pirotécnicos, solicitud que fue atendida en Septiembre 18 del año en curso, remitiendo cuatro carpetas con un total de 787 folios, dentro de los cuales no se evidencia acta de recibo alguna que sirva para poder expedir certificaciones como las mencionadas, y iv) que las certificaciones aludidas fueron aportadas a “múltiples acciones de tutela (..) falladas en contra del Distrito, lo cual significa que debe iniciarse el trámite para reconocer compensación económica, cuya valor asciende al 25% de la suma antes indicada, es decir unos $15.000´000.000.”.

2. Las demandas

   La S. procede a sintetizar las pretensiones de los accionantes, los hechos, las pruebas, y los argumentos en que sustentan su invocación de amparo, como quiera que, dada su coincidencia, las S.s Números Dos y Tres seleccionaron las demandas y dispusieron que fueran falladas por esta S. de Revisión en la misma sentencia.

   Los accionantes invocan la protección de su derecho fundamental a la igualdad, vulnerado por la Alcaldía Mayor de Bogotá -Dirección de Prevención y Atención de Emergencias del Distrito Capital –DPAE- y Fondo de Prevención y Atención de Emergencias de la Secretaría de Gobierno del Distrito Capital-, porque no ha convocado a los actores a transigir el monto de la compensación económica a la que creen tener derecho, como quiera que entregaron al Cuerpo Oficial de Bomberos de la localidad de P.A. los fuegos artificiales y artículos pirotécnicos que poseían, entre el 13 y el 27 de diciembre de 1995, tal como lo dispuso el Decreto 791 de 1995 y la Circular emitida por la Oficina para la Prevención de Emergencias accionada, el 15 de diciembre del mismo año, en tanto otras personas, si fueron citadas para llevar a cabo dicha negociación y recibieron la compensación.

   Por tal motivo, indican que no han recibido la compensación económica que les fuera prometida y no han sido incluidos en los programas de reconversión laboral, beneficios a los que tienen derecho, con arreglo al mentado Decreto.

   Para el efecto, presentan i) sendas denuncias de posesión de artículos pirotécnicos, suscritas por el oficial de servicio del Cuerpo de Bomberos de la Estación P.A., el denunciante, y, en algunos casos por el D. del Fondo Accionado, entre el 12 y el 31 de diciembre de 1995, en donde figuran los valores y las cantidades denunciadas, y ii) varias certificaciones expedidas en julio de 1997, sobre “denuncia y entrega” de dichos artículos suscritas por los S.F.M.O. y D.C.S., C. y D. de Academia del aludido Cuerpo, que dan cuenta de que los susodichos artículos “fueron destruidos a la fecha de su recibo”.

   Igualmente, señalan que la entidad demandada no ha resuelto las peticiones que le han presentado para que sean citados a la audiencia de transacción prevista en el Decreto 120 de 1996, pese a que han gestionado un pronunciamiento a fondo de la entidad y allegado los documentos que, a su juicio, son necesarios para demostrar los derechos a la compensación económica y a ser incluidos en los programas de reconversión, previstos en el Decreto en mención.

   Para apoyar sus consideraciones citan varios fallos proferidos por Jueces Constitucionales, dentro de acciones instauradas en contra de la demandada por personas en idéntica situación a la suya, en los que se reconoce la vulneración del derecho invocado, y se ordena a las entidades la ejecución de gestiones tendientes a lograr su restablecimiento.[1]

   En consecuencia, los demandantes solicitan que se ordene a la accionada adelantar las gestiones tendientes al pago de la compensación económica a la que dicen tener derecho, con base en las pruebas allegadas a la presente acción, y disponer lo necesario para que los mismos sean incluidos en los programas de reconversión laboral.

3. Manifestación de la accionada

   El señor R.A.V.H., en calidad de D. de la Oficina de Prevención y Atención de Emergencias –DPAE-, y representante legal del Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias del Distrito Capital –FOPAE-, manifiesta que las entidades que representa no han vulnerado el derecho a la igualdad de los accionantes, como quiera que éstos, contrario a lo expuesto por ellos en las demandas, no se encuentran en la misma situación legal y fáctica de quienes fueron citados a audiencia de transacción en la Cámara de Comercio de Bogotá y recibieron, en consecuencia, la compensación establecida en los Decretos 791 de 1995 y 120 de 1996.

   Lo anterior, en virtud de que los demandantes, a diferencia de quienes celebraron la transacción, no han allegado la prueba idónea para tener derecho a la compensación, sino “meras constancias expedidas años después y no concomitantes al hecho de la entrega”.

   Destaca que con el objeto de adelantar la transacción, que dio derecho a la compensación, las personas que presentaron el acta de entrega, elaborada por el Cuerpo de Bomberos del Distrito Capital en diciembre de 1995, fueron citadas a la Cámara de Comercio de Bogotá.

   Advierte que para ser citados a la diligencia de transacción, que les daría derecho a la compensación, los accionantes deben exhibir, además de las constancias que presentan, una acta de entrega que de cuenta del “nombre del pirotécnico, cédula, cantidades de artículos entregados, valor, fecha y firma de quien lo recibió”, o “al menos tener la constancia de que dichas certificaciones se expidieron con base en los documentos que reposan en los archivos del Cuerpo Oficial de Bomberos”.

   Informa que, con el objeto de verificar el soporte de las constancias que los accionantes exhiben, “se solicitó al Cuerpo Oficial de Bomberos, la totalidad de la documentación que reposa en sus archivos relacionada con la entrega de fuegos artificiales y artículos pirotécnicos (..) y se observa que no existen documentos que prueben las entregas”.

   Por ello, señala que se solicitó a la oficina de control interno disciplinario de la Secretaria de Gobierno, iniciar una investigación disciplinaria en contra del Teniente D.C.S., “tendiente a determinar cuales fueron las razones o soportes documentales que utilizó para expedir las certificaciones a que se hace mención (..).

4. Actividad probatoria

   4.1. Documentos aportados por los accionantes

   -Fotocopias de formatos preimpresos, diligenciados en letra manuscrita, en los que aparece i) fecha, nombre del propietario, dirección, teléfono, y localidad; ii) número, cantidad, nombre del artículo, presentación, precio unitario, y valor total; iii) firma del denunciante y cédula; y iv) uno o dos sellos que dicen “Alcaldía Mayor de S. de Bogotá, Fondo de Prevención y Atención de Emergencias –D.-” y/o “Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá – Oficial de Servicio-”, puestos sobre firmas ilegibles.

   Los documentos descritos se distinguen con uno de los siguientes encabezamientos: i) “RELACION DE ARTICULOS PIROTECNICOS EN STOCK”; ii) “FORMATO PARA DENUNCIA DE POSESION Y COMPROMISO DE ENTREGA DE ARTICULOS PIROTECNICOS NO AUTORIZADOS EN EL DISTRITO CAPITAL DE SANTA FE DE BOGOTÁ- RELACION DE ARTICULOS PIROTECNICOS DISTRIBUIDOS (DE POSIBLE RECUPERACION)”; o iii) “PARA DAR CUMPLIMIENTO A LO ORDENADO POR LA ALCALDIA PRESENTO RELACION DE LOS PRODUCTOS PIROTECNICOS QUE SE ENCUENTRAN EN MI PODER Y QUE NO HE PODIDO COMERCIALIZAR”.

   Con vista en los anteriores documentos, se relacionan a continuación el nombre del denunciante, el valor total de los productos denunciados, y la fecha de la diligencia:

   J.V.C.L., 13 de diciembre de 1995, $268’900.000.oo.

   A.G.A., 14 de diciembre de 1995, $136’570.000.oo.

   J.A.M.S., 13 de diciembre de 1995, $325’738.000.oo.

   M.T.S. de A., 13 de diciembre de 1995, $83’500.000.oo.

   M.L.V.M., 13 de diciembre de 1995, $200’250.000.oo.

   M.d.C.V.M., 23 de diciembre de 1995, $241’900.000.oo.

   C.H.C.R., 27 de diciembre de 1995, $306’250.000.oo.

   R.C.M., 12 de diciembre de 1995, $391’000.000.oo.

   G.D.L., 13 de diciembre de 1995, $177’000.000.oo.

   J.A.M., 13 de diciembre de 1995, $291’000.000.oo.

   R.E.S.C., 15 de diciembre de 1995, $184’226.000.oo.

   M.A.L.P., 17 de diciembre de 1995, $109’850.000.oo.

   Blanca I.M. de A., 13 de diciembre de 1995, $94’000.000.oo.

   J.A.P.R., 16 de diciembre de 1995, $246.600.000.oo.

   M.I.P. de L., 12 de diciembre de 1995, $204.450.000.oo.

   A.A.S. -dos constancias, una sin fecha y la otra del 13 de diciembre de 1995- $19’780.000.oo. y $86’015.700.oo respectivamente.

   N.S.C., 14 de diciembre de 1995, $170’140.000.oo.

   M.E.C. de S., 14 de diciembre de 1995, $72’562.000.oo.

   M.S.R.N., 22 de diciembre de 1995, $351’000.000.oo.

   A.F.M., 12 de diciembre de 1995, $74’530.000.oo.

   S.C.A., 11 de diciembre de 1995, $172’200.000.oo.

   A.D.L., 12 de diciembre de 1995, $29’450.000.oo.

   M.H. de R., 23 de diciembre de 1995, $97’600.000.oo.

   J.F.S.C., 13 de diciembre de 1995, $88’820.000.oo.

   L.A.G.A., 13 de diciembre de 1995, $42’000.000.oo.

   J.E.J., 12 de diciembre de 1995, $80’600.000.oo.

   G.Y.R.V., 13 de diciembre de 1995, $381’755.000.oo.

   L.S.V., 13 de diciembre de 1995, $110’000.000.oo.

   G.F.R.C., 13 de diciembre de 1995, $190.300.000.oo.

   -Fotocopias de las constancias expedidas en julio de 1999, por los señores F.M.O.–. de Estación- y Sgto. D.C.S. -D. Academia-, a nombre de cada uno de los accionantes, sobre denuncia, entrega y destrucción de productos pirotécnicos en diciembre de 1995, ya referidas.

   -Fotocopia de sendas actas de transacción que dan cuenta i) de la entrega de pólvora, ii) la fecha del suceso, iii) el valor declarado según “el acta de entrega”, iv) el beneficio reconocido, v) el valor y la fecha de pago, y vi) la renuncia “a cualquier reclamación (..) relacionada con el acuerdo” -suscritas, entre otros beneficiarios, por las accionantes A.D.L., M.S.R. y L.S., el representante de la Alcaldía Mayor, y las personas autorizada por la Cámara de Comercio de Bogotá-.

   A continuación se relacionan los nombres, la fecha y el porcentaje transado, y se destaca la información atinente a tres de las accionantes:

   N.G., el 22 de abril de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada ($3’729.750).

   O.R., el 23 de abril de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada ($2’061.750).

   J.M.S., el 24 de abril de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada (2’805.375).

   H.F.M., el 25 de abril de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada (3’662.275).

   E.S., el 22 de abril de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada (2’365.000).

   A.J.R., el 22 de abril de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada (4’265.000).

   M.I.R., el 22 de abril de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada (2’8000.000).

   Inirida R.T., el 22 de abril de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada (3’840.000).

   A.D.L., el 23 de abril de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada ($2’283.750).

   M.S.S., el 8 de marzo de 1996, por el 50% del valor de la mercancía entregada ($13’500.000).

   J.E.C., el 8 de marzo de 1996, por el 50% del valor de la mercancía entregada ($18’005.000).

   M.C.R., el 24 de abril de 1996, por el 50% del valor de la mercancía entregada ($10’733.750).

   O.R.N., el 23 de abril de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada ($2’625.000).

   N.S.S., el 12 de marzo de 1996, por el tercio del valor de la mercancía entregada ($36’283.110).

   M.S.M., el 13 de junio de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada ($4’048.000).

   E.R.G., el 14 de junio de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada ($4’622.500).

   E.A.P., el 26 de abril de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada ($4’623.375).

   R.L.L., el 25 de abril de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada ($5’540.000).

   M.J.C., el 22 de abril de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada ($2’450.000).

   M.S.R., el 23 de abril de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada ($2’175.000).

   M.L.C.R., el 24 de abril de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada ($6’370.000).

   L.S., el 23 de abril de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada ($2’446.250).

   J.A.G., el 26 de abril de 1996, por el 25% del valor de la mercancía entregada ($5’878.000).

   -Fotocopia de la Circular que informa: “para efectos de la entrega de la pólvora, relacionada en los formularios puestos a disposición, se podrá realizar en las instalaciones de la Estación de Bomberos de P.A., a partir del próximo 26 de diciembre de 1995”, emitida por el señor J.F.T.P. el 15 de diciembre de 1995, en su calidad de D. de la Oficina para la Prevención de Emergencias de la Alcaldía Mayor de Bogotá.

   -Fotocopia de la respuesta dada por el señor R.A.V.H., en su condición de D. de Prevención y Atención de Emergencias de la Alcaldía Mayor de Bogotá, en el año 2001 -día irreconocible- “a las inquietudes señaladas en sus comunicaciones de la referencia –1-2001-02909 y 1-2001-03170- a uno de los apoderados de los accionantes, en la que expone:

1. -Que, con arreglo a lo dispuesto en el Decreto 791 de 1995, el 15 de diciembre del mismo año se expidió la circular que definió la entrega de los artículos y juegos pirotécnicos en la Estación de Bomberos de P.A., a partir del 26 de diciembre de 1995; la que permaneció fijada, dentro de las instalaciones del Fondo, en un lugar visible, entre el 15 y el 31 de diciembre de 1995.

2. -Que el procedimiento para el pago de la compensación económica, establecido en el Decreto 120 de 1996, “no requería de mayor reglamentación, ya que quien hubiera denunciado los artículos pirotécnicos dentro de las fechas establecidas para ello y con los formularios expedidos para ese efecto y hubiera efectuado su posterior entrega, para lo cual se requería el acta de entrega como prueba idónea de la misma, firmada tanto por la persona que entregaba como la que recibía y discriminando los artículos entregados con su respectivo valor, así como la fecha de entrega, se hacía acreedor al pago de la compensación económica.”.

   -Fotocopia de las comunicaciones emitidas por el D. de la Dirección de Prevención y Atención de Desastres de la Alcaldía Mayor, antes nombrado, el 21 de mayo de 2001, dirigidas a los apoderados de los actores, para dar respuesta a las peticiones radicadas con los números 1-2001-02082, en las que dice remitir “copia auténtica de los Decretos 791 de 1995 y 120 de 1996” y “certificaciones expedidas por el COMANDO GENERAL DEL CUERPO OFICIAL DE BOMBEROS DE BOGOTÁ, así:” –entre estas las expedidas a nombre de los accionantes-.

   -Fotocopia de las solicitudes elevadas por los apoderados de los accionantes, al señor J.E.T., “D. Programa de Reubicación Dirección de Prevención y Atención de Desastres”, sin fecha reconocible, en las que i) dicen remitir “las certificaciones con los requisitos exigidos por su despacho, individualizadas, tales como: 1) fecha de denuncia y entrega, 2) valor, 3) fecha de destrucción de la pólvora por parte de bomberos (..), ii) relacionan 72 y 62 nombres, y iii) concluyen solicitando “una pronta y positiva respuesta”.

   -Copia simple de sendos fallos proferidos por diferentes Juzgados de esta ciudad que ordenan a la accionada ejecutar las gestiones pertinentes para que los accionantes puedan acceder a la compensación económica, por haber entregado los elementos y juegos pirotécnicos en la Estación de Bomberos de P.A. en diciembre de 1995[2].

   4.2. Documentos aportados por la accionada:

   Con el fin de sustentar su defensa, el D. de la Oficina para la Prevención y Atención de Desastres de la Alcaldía Mayor de Bogotá allegó a las acciones de tutela que se revisan, los siguientes documentos:

   -Fotocopia de nueve “actas de recibo” de entrega de mercancía – una suscrita por el S.D.C. de la Estación de Policía de P.A., con sello de la entidad, siete por funcionarios de la Oficina de Prevención de Emergencias, con el sello correspondiente, y una por el señor E.A.A.D., sin más información-, a nombre de igual número de propietarios, que dan cuenta de los elementos entregados, la fecha de elaboración del documento, y el día del suceso, como sigue:

   -L.E.F.M., el 27 de diciembre de 1995, por valor de $9’300.000.

   -J.D.M., el 27 de diciembre de 1995, por valor de $3’970.000.

   -J.E.S. e hijos, el 29 de diciembre de 1995, sin valor específico de los artículos recibidos.

   -C.G., levantada el 27 de diciembre de 1995, por valor de $7’051.800.

   -J.R.E., levantada el 27 de diciembre de 1995, por valor de $8’074.000.

   -R.D.P., levantada el 27 de diciembre de 1995, por valor de $4’644.800.

   -R.H.S.C., levantada el 27 de diciembre de 1995, por valor de $875.320.

   -Luz Inirida P.M., levantada el 27 de diciembre de 1995, por valor de $4’221.000.

   -J.A.M., levantada el 31 de diciembre de 1995, sin valor específico de los artículos recibidos.

   -Fotocopia de los oficios remitidos por el D. de Prevención y Atención de Emergencias a los apoderados de los accionantes, el 25 de abril, el 5 y el 17 de mayo de 2001, informándoles que se encuentra recolectando la información solicitada por ellos, relativa a las certificaciones tendientes al pago de la compensación económica.

   -Fotocopia del oficio dirigido por el D. de Prevención y Atención de Emergencias al C. del Cuerpo Oficial de Bomberos solicitándole copia de los documentos que soportan las certificaciones expedidas por los tenientes F.M.O. y D.C.S., sobre la entrega de productos por parte los accionantes.

   -Fotocopia del oficio en donde el D. de Prevención y Atención de Emergencias del Distrito solicita al Cuerpo Oficial de Bomberos el envío de los documentos que reposen en dicha dependencia sobre la denuncia, entrega y recibo de material pirotécnico y copia del oficio remisorio de los anteriores documentos al D. mencionado.

   -Certificación expedida, el 12 de octubre de 2001, por el M.F.W.N.F., D. General del Cuerpo Oficial de Bomberos del Distrito dirigida al D. de Prevención y Atención de Emergencias, dando cuenta de que “una vez revisados los archivos que reposan en este Comando General del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá D.C. se constató que a nombre de (algunos accionantes) solamente existen fotocopias de los formatos para presentación de denuncia de artículos pirotécnicos (…) pero no se hallaran actas de entrega real del material, ni ningún otro documento relacionado con la supuesta entrega realizada por las mencionadas personas en el mes de Diciembre de 1995”.

   -Fotocopia del oficio dirigido por el D. de Prevención y Atención de Emergencias al D. de Disciplinarios de la Secretaría de Gobierno, solicitando la apertura de investigación disciplinaria en contra del Teniente D.C.S. del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá, por haber expedido certificaciones de entrega de artículos pirotécnicos sin contar las correspondientes actas de recibo.

   4.3. Pruebas practicadas por los Jueces de Instancia

   -El Juzgado Cuarenta y Tres Civil Municipal de Bogotá D.C. –T-548.614-, practicó inspección judicial sobre los archivos de la Estación P.A. del Cuerpo Oficial de Bomberos del Distrito, con el fin de examinar los documentos atinentes a la denuncia y entrega de los artículos pirotécnicos por parte de los accionantes, diligencia que le permitió constatar la existencia de denuncias de elementos pirotécnicos presentadas en diciembre de 1995, al igual que la ausencia de “otros documentos que tengan relación con los aquí accionantes”.

   -El mismo despacho recibió las declaraciones de los tenientes D.C.S. y F.M.O.. El teniente C.S. manifestó haber laborado en la Estación de P.A. del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá en diciembre de 1995, y M.O. adujo haberlo hecho en la Estación de Bomberos de Las Ferias, por la misma época.

   El primero de los nombrados, al ser interrogado sobre la denuncia, entrega, y el procedimiento que fue seguido en la Estación de P.A. para darle cumplimiento al recibo de fuegos artificiales y artículos pirotécnicos, de conformidad con lo previsto en los Decretos 791 de 1995 y 120 de 1996, proferidos por la Alcaldía de Bogotá, contestó:

   “ (..) recibí formatos en los cuales los poseedores de productos pirotécnicos hacían entrega de estos a la Estación como S. me correspondió con el personal de mi sección recibir y destruir dichos productos. Acatando lo ordenado por El Comando General de Bomberos la Dirección de UPES hoy en día DIPAE y el Señor Alcalde de la Localidad de P.A.. La orden recibida fue recibir y destruir dichos artículos. No me dieron un procedimiento establecido. Las personas que se acogieron a la decisión del A.M. presentaban una relación de sus productos en unos formatos diseñados para tal fin por la misma UPES. Estos formatos se comparaban con la entrega y en constancia como J. de la Sección los firmé y sellé. Solo quedó este documento como constancia de la entrega que cada uno de ellos hizo”.

   En respuesta a la pregunta atinente a la ausencia de actas de entrega y recibo de los elementos, el declarante manifestó:

   “La razón por la cual decidí era que no había procedimiento establecido y las personas presentaban dicho formato en el cual relacionaban los productos que ellos entregaban, por consiguiente establecía el procedimiento de firmar y sellar aquellos formatos en donde figuraban los productos que ellos entregaban. Pues por las mismas limitaciones de la estación y por la misma situación que se vivía dentro de la estación no se justificaba repetir un trabajo que ya estaba elaborado y por que no existían formatos para el recibo de estos productos. Por lo que era lógico utilizar los formatos ya elaborados por la UPES. Y diligenciados por los interesados”.

   Finalmente, respecto de la expedición de las certificaciones aportadas por los accionantes, seis años después de los hechos, el Teniente antes nombrado adujo haber procedido..

   “por solicitud de los Abogados de los interesados de igual manera por orden de la Dirección General de Bomberos y por existir un archivo custodiado por el C. de la Estación que nos daba la posibilidad de poder dar esas respuestas”.

   Finalmente el declarante explicó haber actuado en cumplimiento de órdenes superiores, y sin haber recibido instrucciones sobre un determinado procedimiento.

   -Por su parte, el teniente M.O. manifestó no haber participado en la recepción de artículos pirotécnicos y fuegos artificiales, pues éstos debían ser entregados en la Estación de P.A., y -como quedó dicho- en diciembre de 1995 él laboraba en la Estación del Cuerpo de Bomberos de Las Ferias.

   -El Juzgado Treinta y Cinco Civil Municipal de Bogotá D.C. –Expediente T-553.584-, también recibió las declaraciones de los Tenientes C.S. y M.O..

   El primero de los nombrados, al ser cuestionado por los documentos de denuncia de mercancía presentadas por los accionantes, reiteró:

   “El sello y mi firma significaba que ellos me habían entregado lo que decían en el formato, la relación de los productos que decía hay (sic), y la orden de destruirlos lo cual hicimos”.

   Por su parte el teniente M.O., al ser interrogado sobre los fundamentos que tuvo para expedir las certificaciones aportadas por los demandantes, contestó que él no recibió la mercancía, que en el archivo de la Estación de Bomberos de P.A. no se encuentran actas de entrega que den cuenta de lo sucedido, pero que expidió las certificaciones “con base en el formato de recibido de la mercancía que está firmado y sellado por la persona que recibió dicho producto”.

   El mismo declarante, el 18 de octubre de 2001, ante el Juzgado 51 Civil Municipal –acción de tutela de L.E.F.S. y otros contra la Alcaldía Mayor de Bogotá- al ser interrogado sobre el fundamento que tuvo para expedir las mentadas certificaciones depuso:

   “(..) se contestaron unos derechos de petición, de diferentes personas (..) [c]orresponde (sic) a unos archivos de unos formatos, que llenaba la persona que entregaba la pólvora y la persona que recibía firmaba y sellaba este formato, los cuales se encontraba (sic) en el Archivo del Comando de la Estación (..) [e]stos archivos estaban directamente bajo mi custodia y por tal motivo puede verlos al parecer correspondían al año 1995 y 1996 (..)”.

   4.4. Pruebas ordenadas en trámite de revisión

   El Magistrado Sustanciador, mediante providencia visible a folio 57 del cuaderno principal de revisión, ordenó a la entidad accionada allegar, de existir, copia del acto o actos administrativos mediante los cuales promovió las audiencias de transacción que se adelantaron en el Centro de Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, para proceder al pago de la compensación económica, a quienes pusieron a disposición del Cuerpo Oficial de Bomberos de Bogotá los fuegos y artículos pirotécnicos que poseían. Y, los expedidos para excluir del mecanismo a los accionantes.

   En respuesta, el D. del Fondo de Prevención de Emergencias de la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía Mayor de Bogotá informó al despacho solicitante que “la obligación de citar a las personas que se acogieron a los decretos 791 de 1995 y 120 de 1996 era del Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, con base en los listados enviados por la OPES, hoy DPAE, los cuales se elaboraban previo análisis del cumplimiento de los requisitos establecidos”.

   Teniendo en cuenta lo anterior, se requirió a la accionada para que allegara el acto administrativo contentivo de dichas listas, pero la entidad accionada reiteró que la Cámara de Comercio de Bogotá se encargó de realizar las citaciones, a quienes cumplieran los requisitos del caso, como quiera que “no se requería acto administrativo para llamar a conciliar a los pirotécnicos que dieron cumplimiento a las normas citadas, sino que, a través de una comunicación expedida por la DPAE, antes OPES, en la que se le suministraba al Centro de Arbitraje y Conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá, el listado de las personas que habían dado cumplimiento a los Decretos 791 de 1995 y 120 de 1996”.

   5 Decisiones judiciales objeto de revisión.

   5.1. Decisiones de primera instancia

   5.1.1. Los Juzgados que conceden la protección[3], consideran que los demandantes debieron ser llamados a la Cámara de Comercio a negociar el monto de la compensación económica, reconocida por los Decretos 791 de 1995 y 120 de 1996, porque las pruebas allegadas al expediente demuestran que cumplieron los requisitos allí señalados para el efecto –entrega de la mercancía-, en igualdad de condiciones que las personas que fueron convocadas a celebrar la transacción.

   Uno de los F. aduce, además, que los accionados no pueden exigir actas de recibo para negociar la compensación, porque este requisito fue previsto en el Decreto 120 de 1996, expedido con posterioridad a la supuesta entrega.

   Y otro de los Jueces sostiene que la discusión sobre la capacidad probatoria de las denuncias de existencias de artículos pirotécnicos, allegadas por los demandantes para probar la entrega de la mercancía, “no puede servir de talanquera para que las personas que cumplieron oportunamente con lo dispuesto en los decretos, sean beneficiarias de las prestaciones que allí se establecieron, como sí lo fueron otras en sus mismas condiciones”, toda vez que el acta de entrega ha debido expedirse por los funcionarios autorizados para recibir la mercancía y destruir los artículos. Y, si éstos no lo hicieron, los accionantes no pueden ser afectados por la omisión.

   En consecuencia, los Jueces ordenaron a la accionada que, dentro de diferentes términos, realizara las gestiones tendientes, al reconocimiento de la compensación económica, a que los accionantes creen tener derecho.

   5.1.2. Por su parte, los Juzgados que deniegan el amparo[4] se basan en la improcedencia de la acción de tutela invocada, puesto que sostienen que los accionantes pueden hacer uso de medios ordinarios de defensa judicial para obtener la reparación de los perjuicios, que la accionada les puede haber ocasionado.

   Además, algunos F. descartaron que la entidad accionada hubiese vulnerado el derecho a la igualdad de los accionantes, porque las transacciones celebradas entre los propietarios de fuegos y elementos pirotécnicos y la accionada en la Cámara de Comercio de Bogotá tuvieron como fundamento el acta de recibo de las mercancías, que los demandantes no allegaron.

   5.2 Impugnaciones

   5.2.1. La entidad accionada impugnó los fallos que concedieron la protección argumentando que los demandantes, para hacerse acreedores a la compensación económica, deben presentar el acta de entrega expedida en la fecha del suceso, como lo hicieron aquellas personas que recibieron la compensación.

   Además que las personas a quienes se entregó la compensación hicieron dentro del año siguiente de haberse expedido el Decreto 120 de 1996, entregando las correspondientes actas de entrega; en tanto los accionantes lo están haciendo después de 6 años y sin acreditar la entrega aludida.

   5.2.2. Los demandantes perjudicados con la decisión –Expedientes T-540-902 y T-547.635- impugnaron el fallo, insistiendo, para el efecto, en la vulneración de su derecho a la igualdad, porque ellos y las personas convocadas por la Cámara de Comercio de Bogotá a audiencia de transacción se encontraban en las mismas condiciones de hecho.

   También señalan que para efectos de la entrega cumplieron los requisitos que estaban vigentes a tiempo de la misma, porque en el Fondo de Prevención de Emergencias se les informó que debían formular la denuncia, y hacer la entrega de la mercancía en las instalaciones de la Estación de Bomberos de P.A., diligenciando el formato que les fue entregado; habida cuenta que el requisito de demostrar la entrega con una acta fue previsto en el Decreto 120, expedido en el mes de febrero de 1996, es decir con posterioridad a la denuncia, entrega y destrucción de la mercancía.

   5.3. Decisiones de segunda instancia

   5.3.1 El Juzgado Veinte Civil del Circuito de Bogotá, mediante fallo del 29 de octubre de 2001, revocó el fallo del Juzgado Cuarenta y Ocho Civil Municipal, y en consecuencia concedió el amparo invocado por los accionantes –expediente T-540.902-.

   Considera el ad quem que los accionantes acreditaron la entrega de la mercancía, a través de la constancia expedida por el Cuerpo Oficial de Bomberos, y la manifestación hecha por el C. de dicha institución; razón suficiente para hacerse acreedores al trato dado por la autoridad accionada a quienes recibieron la compensación.

   5.3.2 El Juzgado Treinta y Uno Civil del Circuito, mediante providencia del 27 de noviembre de 2001, confirmó el fallo del Juzgado Veinticuatro Civil Municipal de Bogotá que concedió la acción de tutela instaurada por los accionantes, en atención al trato diferente y no justificado de que fueron objeto –expediente T-544.552-.

   5.3.3 El Juzgado Treinta y Tres Civil del Circuito de Bogotá, mediante fallo del 14 de diciembre de 2001, revocó el fallo proferido por el Juzgado Cuarenta y Uno Civil Municipal, considerando que las denuncias aportadas por los actores demuestran la entrega de los artículos pirotécnicos, con base en las cuales se hacen acreedores de la compensación económica que reclaman, como quiera que aparecen suscritas por las autoridades respectivas –expediente T-547.635-.

   Sobre lo anterior, el Fallador indica que “desconocer dichas certificaciones (…) equivale a tildar dichos documentos como falsos y en consecuencia será la accionada la eventualmente llamada a ejercer las acciones legales respectivas, no siendo la acción de tutela el procedimiento legal para controvertir su autenticidad como lo pretendió esta última al dar contestación de la tutela”.

   5.3.4 El Juzgado Sexto Civil del Circuito, mediante fallo del 23 de noviembre de 2001, confirmó el fallo proferido por el Juzgado Cuarenta y Tres Civil Municipal, habida cuenta que la accionada no puede exigir que los tutelantes prueben la entrega de la mercancía únicamente con el acta de entrega, porque la expedición de ésta fue exigida con posteridad al recibo y destrucción de los elementos -expediente T-548.614-.

   5.3.5 El Juzgado Treinta y Cinco Civil del Circuito, mediante providencia del 12 de diciembre de 2001, confirmó el fallo proferido por el Juzgado Treinta y Cinco Civil Municipal de Bogotá que concedió el amparo solicitado por los demandados –expediente T-553.584-.

   El ad-quem fundamentó su decisión aduciendo i) que las actas de denuncia aportadas para demostrar la entrega de los artículos pirotécnicos, pese a no ser actas de recibo, en virtud de la prevalencia del derecho sustancial, deben ser tenidas como demostrativas de dicha entrega; ii) que no es dable dudar del sustento fáctico de las constancias expedidas por el Cuerpo Oficial de Bomberos, porque sería como presumir su mala fe, y iii) que, en últimas, al permitir que los accionantes no reciban la debida compensación, se defrauda la confianza legítima de los administrados, pues el Distrito toleró la producción, venta, almacenamiento y manipulación de artículos pirotécnicos de tiempo atrás.

   5.3.6. El Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá, mediante providencia del 22 de enero de 2002, revocó el fallo del Juzgado Cincuenta y Siete Civil Municipal y, en consecuencia, denegó la acción de tutela instaurada por los demandantes –T-544.848-.

   Para el efecto consideró que los accionantes cuentan con mecanismos ordinarios de defensa judicial para obtener la satisfacción de los derechos de naturaleza económica que reclaman por vía de tutela, como es la acción de reparación directa ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Y que el derecho invocado por los demandantes no fue vulnerado por la accionada, toda vez que ésta argumenta que aquellos no reúnen los requisitos para ser llamados a transar sobre el monto de compensación económica, establecida en el artículo 5° del Decreto 791 de 1995, y los actores no han probado lo contrario.

   Tal negativa, dice, se encuentra justificada, porque no existe norma alguna que obligue a los funcionarios accionados a aceptar como pruebas de la entrega de mercancía la clase de documentos aportados por los accionantes, y supone un acto de prudencia de la administración distrital no convocarlos a audiencia de transacción, en virtud de la gran diferencia existente entre los valores supuestamente entregados por los demandantes, y los valores transados por la Alcaldía Mayor de Bogotá con quienes presentaron el acta de entrega, para dar cumplimiento a la compensación económica prometida.

1. Competencia

   La Corte Constitucional, a través de esta S., es competente para revisar las decisiones de instancia, dentro del proceso de la referencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241, numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en cumplimiento de los autos de 14 de febrero y 7 de marzo de 2002, proferidos por las S.s de Selección Números Dos y Tres de esta Corporación respectivamente.

2. Problema jurídico

   Corresponde a la S. definir si la Alcaldía Mayor de Bogotá ha vulnerado el derecho fundamental de los accionantes a la igualdad, por no haberlos convocado a transar el beneficio económico a que tienen derecho, habida cuenta que denunciaron y entregaron los artículos pirotécnicos que poseían el 10 de diciembre de 1995, de conformidad con lo previsto en el artículo 5° del Decreto 791 de 1995, como si lo hizo con otras personas.

   Para el efecto se deberá establecer, previamente, si las acciones que se revisan son procedentes, i) porque algunos de los Jueces de Instancia negaron la protección al considerar que los actores pueden instaurar la acción de reparación directa, para que su derecho fundamental a la igualdad sea restablecido, y ii) otros concedieron la protección, aduciendo que el derecho fundamental a la igualdad fue quebrantado, y que corresponde al Juez Constitucional restablecerlo.

   Además, se requiere analizar la protección invocada por las señoras A.D.L., M.S.R., y L.S., en cuanto estás fueron convocadas a la Cámara de Comercio de Bogotá y convinieron con la administración distrital en el monto de la compensación económica que ahora reclaman -T-533.584, T-548.614 y T-544.848-.

3. Corresponde al Juez Constitucional restablecer el derecho fundamental de los asociados a obtener resoluciones expresas y motivadas de la administración

   Los artículos 13, 23 y 209 constitucionales comportan para las autoridades la obligación de resolver las solicitudes que reciben, y para la administración el deber de culminar las actuaciones que emprende, dentro de un plazo razonable y de cara a los asociados, ante quienes administración y autoridades responden por las actividades que adelantan y las resoluciones que adoptan; porque una función administrativa enmarcada dentro de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad demanda de los funcionarios el deber de resolver expresamente y actuar como es debido.

   Ahora bien, el derecho de petición ha sido previsto para que las autoridades respondan las solicitudes respetuosas que los particulares les formulan, en interés general o particular, y el debido proceso para que la administración adelante sus actuaciones, de conformidad con los términos y previsiones legales[5]; de suerte que así los procedimientos no prevean resoluciones expresas y motivadas las autoridades están en la obligación de emitirlas, en especial cuando la actividad administrativa se emprende a instancia de un particular.

   Sentado, entonces, que la administración está obligada a pronunciarse para definir sus actuaciones, porque así lo indica el ordenamiento constitucional, cabe precisar si la desestimación presunta de la petición por silencio administrativo precluye el derecho del afectado a invocar la protección constitucional a obtener tal pronunciamiento, en cuanto puede argüirse que el silencio administrativo opera para definir la actuación, en contra o a favor de los intereses de los particulares, según los efectos positivos o negativos atribuidos por el legislador a la inactividad de la administración.

   Sin embargo, producida la negativa, por haber transcurrido en silencio el plazo que la administración tiene para decidir, el deber de las autoridades de emitir pronunciamientos expresos sobre sus actuaciones continúa, y la responsabilidad de las mismas por las omisiones en que incurren por no resolver expresamente permanece.

   Sin perjuicio de que el afectado pueda optar, si así lo prefiere, por acceder directamente a la jurisdicción en demanda de reparación, o por invocar la protección del Juez Constitucional para que el pronunciamiento se emita sin más dilación; porque así lo dispone el artículo 40 del Código Contencioso Administrativo. Y el ordenamiento superior indica que el pronunciamiento expreso de la administración puede ser conminado, en todos los casos, por el juez constitucional a instancia del interesado.

   Lo expuesto porque las autoridades han sido instituidas para proteger los derechos de los administrados en condiciones de igualdad, y en sus actuaciones no pueden quebrantar la garantía constitucional del debido proceso. De modo que si la administración no emite, dentro del plazo previsto en la legislación, los pronunciamientos que los particulares requieren, éstos pueden acudir a la acción de tutela para que la resolución omitida sea proferida en un plazo perentorio, a fin de no quedar expuestos de manera indefinida a aguardar un pronunciamiento -–artículos 13, 29, 86 y 209 C.P.-.

   Además, los particulares tienen derecho a conocer las motivaciones de la administración, antes de acudir a la jurisdicción, para proyectar y planear su defensa basados en las argumentaciones que serán controvertidas en el proceso; de igual manera como las autoridades conocieron sus peticiones.

   De ahí que esta Corporación haya sostenido, de manera reiterada, que el silencio administrativo es un recurso que habilita al particular para acudir ante la jurisdicción, pero que su procedencia no le impide al afectado acudir a la acción de tutela, para que las autoridades definan su situación mediante resolución expresa y motivada, como lo indica esta decisión:

   "En lo pertinente, el artículo 23 de la actual Constitución consagra el derecho de petición en los mismos términos que venían de la anterior, bajo la cual fue concebida en la forma más amplia, pues de él se derivan facultades y poderes tan amplios como los de pedir en contención ante la administración de justicia, por un extremo, hasta los de, mediante su ejercicio, cumplir una función de control de la función pública, de manera que su importancia es manifiesta. Es de notar que él consiste no simplemente en el derecho de obtener una respuesta por parte de las autoridades sino de que haya una resolución del asunto solicitado, lo cual si bien no implica que la decisión sea favorable, tampoco se satisface sin que se entre a tomar una posición de fondo, clara y precisa, por el competente; por esto puede decirse también que el derecho de petición que la Constitución consagra no queda satisfecho con el silencio administrativo negativo que algunas normas disponen, pues esto es apenas un mecanismo que la ley se ingenia para que el adelantamiento de la actuación sea posible y no sea bloqueada por la Administración, especialmente con vista en la promoción de las acciones judiciales respectivas, pero en forma ninguna cumple con las exigencias constitucionales que se dejan expuestas y que responden a una necesidad material y sustantiva de resolución y no a una consecuencia meramente formal y procedimental, así sea de tanta importancia"[6].

   En consonancia con lo expuesto, cuando la administración insiste en no pronunciarse sobre las peticiones de los asociados, y en mantener indefinidamente una actuación sin resolución expresa, los afectados pueden acudir a la acción de tutela en demanda de protección, para que el juez constitucional conmine a las autoridades a definir sus relaciones con el particular, sin más dilación.

La Alcaldía Mayor de Bogotá está obligada a concluir con pronunciamientos expresos las actuaciones iniciadas por los accionantes

Como quedó expuesto, iniciadas las festividades navideñas del año de 1995, el A.M. de Bogotá, considerando el peligro que representan para la vida, la integridad física y la salud de los habitantes del Distrito Capital la venta, el almacenamiento, la manipulación y el uso de artículos pirotécnicos, fuegos artificiales y globos, y atendiendo al deber que le asiste de adoptar las medidas necesarias para proteger los bienes jurídicos en peligro, prohibió las mentadas actividades y estableció sanciones para quienes incurrieran en tales conductas[7].

También la Alcaldía Mayor consideró la situación de las personas que, a la fecha de publicación del Decreto contentivo de la aludida prohibición, poseían artículos pirotécnicos o fuegos artificiales, puesto que les permitió denunciar tales elementos i) para acceder a una compensación económica limitada, por parte de la administración, mediante el procedimiento que para el efecto señalaría el A.M., y ii) con miras a ser incluidas en un programa de reconversión laboral.

La denuncia y posterior entrega de dichos artículos y fuegos debía producirse entre el 13 y el 15 de diciembre de 1995, atendiendo a la fecha, al procedimiento y al lugar que sería definido por la Oficina para la Prevención y atención de Emergencias de Bogotá.

Ahora bien, la Oficina en mención, al definir los aspectos que le correspondía precisar, se limitó a fijar la fecha y el lugar de la entrega de la pólvora, relacionada en los formularios puestos a disposición de los interesados; determinando que la recepción de los elementos se haría en las instalaciones de la Estación de Bomberos de P.A., entre el 15 y el 26 de diciembre siguiente.

Empero, a la fijación de la Circular en mención, hecho que ocurrió el 15 de diciembre de 1995, algunos de los accionantes ya se habían acogido a lo establecido en el artículo 5° del Decreto 791 de 1995, expedido el 10 de diciembre anterior, porque así lo demuestran i) las denuncias de elementos poseídos presentadas ante la Oficina accionada y la Estación de Bomberos de la localidad de P.A., ó sólo ante esta última, en formatos elaborados por la administración distrital; y ii) las certificaciones sobre el recibo y destrucción de dichos elementos, previa verificación, expedidas por los funcionarios del Cuerpo de Bomberos de Bogotá encargados de la operación.

Además, tampoco el proceso de entrega de los fuegos y artículos a que se hace referencia culminó el 26 de diciembre siguiente, como lo preveía la mentada Circular, toda vez que las actas de entrega allegadas a los expedientes por el D. de la Oficina de Emergencias de la entidad accionada revelan que algunos particulares hicieron entrega de los elementos el 27 del mismo mes, y las actas de transacción, que dan cuenta de lo actuado ante la Cámara de Comercio de Bogotá, con participación de la Alcaldía Mayor, informan que la labor de recepción de los elementos concluyó el 31 de diciembre de 1995.

Se observa, entonces, que la administración distrital, al definir, como le correspondía hacerlo, en los términos del Decreto 791 varias veces nombrado, el procedimiento que seguiría para reconocer la compensación económica y el ingreso al programa de reconversión laboral, prometidos a quienes denunciaran y entregaran las mercancías que poseían el 10 de diciembre de 1995, tenía que considerar los hechos ejecutados por los interesados, las instrucciones impartidas a las distintas autoridades que intervinieron en los trámites, y los procedimientos cumplidos por éstas, a fin de proyectar la culminación de las actuaciones iniciadas teniendo presente los hechos consumados y ejecutados.

Pero lo dicho no aconteció -como lo demuestran las pruebas y lo destacan los Jueces de Instancia-, porque mediante el Decreto 120 de 1|996 la Alcaldía Mayor resolvió i) condicionar el reconocimiento del beneficio, de “quienes pusieron a disposición del Cuerpo Oficial de Bomberos los fuegos artificiales y artículos pirotécnicos hasta el 31 de diciembre de 1995”, a la demostración de la entrega mediante el “acta de recibo expedida por el Cuerpo Oficial de Bomberos”, y ii) disponer que éstos, por haberse acogido parcialmente al Decreto, tendrían derecho a una compensación menor.

Así las cosas, el 23 de abril de 1996, tal como lo demuestran las pruebas aportadas, sólo algunas de los accionantes, esto es, A.D.L., M.S.R., y L.S.V., fueron convocadas a la Cámara de Comercio de Bogotá, y en sendas audiencias pudieron convinieron con la Alcaldía Mayor el monto de la compensación económica prometida.

Así mismo fueron convocados, entre el 8 de marzo y el 14 de junio del mismo año, N.G., O.R., J.M.S., H.F.M., E.S., A.J.R., M.I.R., I.R.T., M.S.S., J.E.C., M.C.R., O.R.N., N.S.S., M.S.M., E.R.G., E.A.P., R.L.L., M.J.C., M.L.C.R., y J.A.G.[8].

Pero los señores J.V.C.L., A.G.A., J.A.M.S., M.T.S. de A., M.L.V.M., M.d.C.V.M., C.H.C.R., R.C.M., G.D.L., J.A.M.R., R.E.S.C., M.A.L.P., B.I.M. de A., J.A.P.R., M.I.P. de L., A.A.S., N.S.S., M.H.C.S., A.F.M., S.P.C.A., M.H. de R., J.F.S.C., N.S.S., L.A.G.A., J.E.J., G.Y.R.V., y G.F.R.C. no han sido citados a audiencia de transacción, y la Alcaldía Mayor de Bogotá no ha emitido pronunciamiento expreso tendiente a definir su situación.

De modo que la Alcaldía Mayor de Bogotá tendrá que decidir las actuaciones administrativas, iniciadas por los actores al denunciar, y entregar los fuegos artificiales y artículos pirotécnicos que poseían el 10 de diciembre de 1995, de conformidad con lo previsto en el artículo 5° del Decreto 791 de 1995, y la Circular OPES del 15 de Diciembre de 1995.

Porque las autoridades están obligadas a resolver las peticiones presentadas por los administrados y a culminar con decisiones de fondo las actuaciones que emprenden, de conformidad con lo ordenado en los artículos 2°, 13, 23, 29, y 209 de la Constitución Política, y no pueden defraudar la confianza que los asociados depositan en sus llamados, promesas, actuaciones y procedimientos.

Debe anotarse, además, que la Oficina accionada presentó nueve actas de entrega, y que ninguna de éstas corresponde al recibo de las mercancías que muy seguramente entregaron quienes fueron convocadas por la Cámara de Comercio de Bogotá a transar, mediante audiencia surtida ante dicha entidad, la compensación económica prometida en el artículo 5° del Decreto 791 de 1995.

Cabe precisar también, que las accionantes que fueron beneficiadas con la convocatoria no poseen el acta aludida, y que el Decreto 120 de 1996 no exige la presentación de dicho documento en todos los casos.

De suerte que la Alcaldía Mayor de Bogotá, al resolver de fondo las actuaciones iniciadas por los accionantes, entre el 12 de diciembre y el 31 del mismo mes, deberá tener presente que está en el deber de proporcionarles el trato y las oportunidades dados a quienes fueron convocados a las audiencias surtidas ante la Cámara de Comercio de Bogotá, porque las personas son iguales ante la ley y tienen derecho a demandar de las autoridades la misma protección, e idénticas garantías.

Salvo que la obligada pudiere comprobar que los actores se encuentran, real y efectivamente, en diferente situación fáctica, porque, de ser así, la accionada podría prescindir de la audiencia de transacción y optar por otra solución, siempre que la elegida defina, expresa y motivadamente, las actuaciones administrativas pendientes.

Finalmente la S. debe recordarle a la Alcaldía Mayor de Bogotá i) que está en la obligación de proteger el derecho de los accionantes a los beneficios prometidos, salvo que pueda demostrar que los mismos infringieron la Constitución y las leyes, al denunciar y entregar los fuegos artificiales y artículos pirotécnicos –artículo 6° C.P.-, ii) que los servidores que, de una u otra manera, participaron en los trámites aludidos, deben responder por las omisiones y extralimitaciones que se adviertan en el proceso –idem-, iii) que la actuación de los demandantes deberá ser valorada de frente a las disposiciones vigentes a tiempo de los sucesos –artículo 29 C.P.-, y iii) que las actuaciones de la administración, al igual que las emprendidas por los accionantes, deben ceñirse a los postulados de la buena fe, que se presume –artículo 83 C.P.-.

De suerte que la Alcaldía accionada, al resolver sobre los beneficios previstos en el artículo 5° del Decreto 791 de 1995, para culminar las actuaciones iniciadas por los actores, deberá considerar la situación de quienes acudieron a su llamado y cumplieron con los requisitos que estaban vigentes a tiempo de los sucesos, porque los accionantes no estaban obligados a actuar de otra manera, y no pueden resultar afectados por las falencias y desaciertos de la administración.

5. Conclusión

La Alcaldía Mayor de Bogotá no puede sustraerse a la relevancia que para el asunto en estudio comporta la circunstancia de que la existencia del acta de entrega, que el D. de la Oficina de Atención y Prevención de Desastres reclama para acceder a la pretensión de los accionantes, fue exigida por la entidad en febrero de 1996, es decir cuando los accionantes no podían obtenerla, ni las autoridades que recibieron la mercancía expedirla[9].

En consecuencia, las decisiones de instancia que negaron la protección constitucional deben revocarse, y las que la concedieron confirmarse, porque las entidades accionadas están en la obligación de culminar las actuaciones iniciadas por los accionantes, entre el 12 y el 31 de diciembre de 1995, ante la Estación de Bomberos de la localidad de P.A., de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 791 de 1995 y en la Circular OPES de 15 de diciembre del mismo año, en un plazo perentorio, porque los artículos 23 y 209 de la Constitución Política disponen que toda persona tiene derecho a obtener pronta resolución de sus peticiones, y que las autoridades cumplirán las funciones que les han sido encomendadas con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, celeridad, imparcialidad y publicidad.

Y no sólo eso, la denuncia y entrega de sus mercancías para ser destruidas, deberán culminar con resolución expresa y motivada de parte de la administración distrital, porque los artículos 2°, 13 y 29 de la Carta Política disponen que las autoridades han sido instituidas para asegurarles a todas las personas residentes en Colombia sus derechos, y los actores requieren establecer cómo son consideradas sus peticiones por la Alcaldía Mayor de Bogotá, y qué argumentos utiliza la misma para contradecir sus pruebas, para centrar real y definitivamente la defensa de sus intereses ante la jurisdicción, si es del caso, en condiciones de igualdad.

Empero, la protección invocada por las señoras A.D., M.S.R., y L.S. no puede ser concedida, porque éstas fueron convocadas a audiencia de transacción ante la Cámara de Comercio de Bogotá el 23 de abril de 1996, de modo que sus derechos fundamentales no fueron quebrantados, porque definieron sus relaciones con la administración distrital, por la denuncia y entrega de los fuegos artificiales y artículos pirotécnicos que poseían el 10 de diciembre de 1995.

En mérito de lo expuesto, la S. Octava de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E:

Primero. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Veinte Civil del Circuito de Bogotá, el 29 de octubre del 2001, para decidir la acción de tutela instaurada en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá -Dirección de Prevención de Atención de Emergencias (DPAE), y el Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias del Distrito Capital (FOPAE)- por J.V.C.L., A.G.A., J.A.M.S., M.T.S. de A., M.L.V.M. y M.d.C.V.M. –T-540.902-

Segundo. CONFIRMAR la decisión adoptada por el Juzgado Treinta y Uno Civil del Circuito de Bogotá, el 27 de noviembre del 2001, para decidir la acción de tutela instaurada por C.H.C.R., R.C.M., G.D.L., J.A.M.R. y R.E.S.C., en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá -Dirección de Prevención de Atención de Emergencias (DPAE) y Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias del Distrito Capital (FOPAE)- (T-544.552).

Tercero. CONFIRMAR la sentencia proferida el 14 de diciembre del 2001, por el Juzgado Treinta y Tres Civil del Circuito de Bogotá, dentro de la acción de tutela instaurada por M.A.L.P., B.I.M. de A., J.A.P.R., M.I.P. de L. y A.A.S., en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá -Dirección de Prevención de Atención de Emergencias (DPAE) y Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias del Distrito Capital (FOPAE) – (T-547.635).

Cuarto. CONFIRMAR el fallo adoptado por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Bogotá el 23 de noviembre del 2001, para conceder la acción de tutela instaurada en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá - Dirección de Prevención de Atención de Emergencias (DPAE) y Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias del Distrito Capital (FOPAE)- por N.S.S., M.H.C.S., y A.F.M. –T-548.614-;

Quinto. CONFIRMAR la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2001, por el Juzgado Treinta y Cinco Civil del Circuito de Bogotá, para conceder la protección constitucional invocada por S.P.C.A., M.H. de R., J.F.S.C., y N.S.S., en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá -Dirección de Prevención de Atención de Emergencias (DPAE) y Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias del Distrito Capital (FOPAE)-.

Sexto. REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá el 22 de enero del año en curso, dentro de la acción de tutela instaurada en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá -Dirección de Prevención de Atención de Emergencias (DPAE) y Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias del Distrito Capital (FOPAE)-, por L.A.G.A., J.E.J., G.Y.R.V., y G.F.R.C..

Séptimo. REVOCAR el fallo adoptado por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Bogotá el 23 de noviembre del 2001, con relación a la protección constitucional invocada por M.S.R.N., en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá - Dirección de Prevención de Atención de Emergencias (DPAE) y Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias del Distrito Capital (FOPAE)- (T-548.614).

Octavo. REVOCAR la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2001, por el Juzgado Treinta y Cinco Civil del Circuito de Bogotá, respecto de la protección constitucional concedida a A.D.L., en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá -Dirección de Prevención de Atención de Emergencias (DPAE) y Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias del Distrito Capital (FOPAE)- –T-553.584-.

Noveno. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá el 22 de enero del año en curso, dentro de la acción de tutela instaurada en contra de la Alcaldía Mayor de Bogotá -Dirección de Prevención de Atención de Emergencias (DPAE) y Fondo para la Prevención y Atención de Emergencias del Distrito Capital (FOPAE), en lo atinente a la protección negada a L.S.V. –T-554.848-.

Décimo. PROTEGER los derechos fundamentales de petición, igualdad y debido proceso de J.V.C.L., A.G.A., J.A.M.S., M.T.S. de A., M.L.V.M., M.d.C.V.M., C.H.C.R., R.C.M., G.D.L., J.A.M.R., R.E.S.C., M.A.L.P., B.I.M. de A., J.A.P.R., M.I.P. de L., A.A.S., N.S.S., M.H.C.S., A.F.M., S.P.C.A., M.H. de R., J.F.S.C., N.S.S., L.A.G.A., J.E.J., G.Y.R.V., y G.F.R.C..

En consecuencia ORDENAR a la Alcaldía Mayor de Bogotá que, en los cinco días siguientes a la notificación de esta providencia defina, mediante resolución motivada y expresa, las actuaciones a que dieron lugar el Decreto 791 y la Circular OPES de 1995, iniciadas a instancia de los nombrados entre el 12 y el 31 del mismo año.

Undécimo. Por Secretaría líbrese la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1.991.

N., comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

JAIME ARAUJO RENTERIA

Magistrado

CLARA INES VARGAS HERNÁNDEZ

Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

[1] Algunos de los fallos que se citan en las diferentes acciones de tutela corresponden a los que se revisan en la presente oportunidad.

[2] Juzgado Tercero Civil Municipal y Diecinueve Civil del Circuito –acción de tutela instaurada por S.P.C. y otros-, Juzgados Cincuenta Civil Municipal y Diecinueve Civil del Circuito –acción instaurada por R.M.C.-, Juzgado Treinta y Dos Civil Municipal –acción instaurada por E.C.P. y otros-, Juzgado Primero Civil Municipal –acción instaurada por C.A.C. y otro-, Juzgado Cincuenta y Uno Civil Municipal –acción instaurada por L.E.F.S. y otros.

[3] El Juzgado Veinticuatro Civil Municipal de Bogotá D.C., mediante fallo del 19 de octubre de 2001 –Expediente T-544.552-, el Juzgado Cuarenta y Tres Civil Municipal de Bogotá D.C., mediante fallo del 22 de octubre de 2001 –Expediente T-548.614-, el Juzgado Treinta y Cinco Civil Municipal de Bogotá D.C., mediante fallo del 19 de octubre de 2001 –Expediente T-553.584- y el Juzgado Cincuenta y Siete Civil Municipal de Bogotá D.C., mediante fallo del 15 de noviembre de 2001 –Expediente T-554.848-.

[4] El Juzgado Cuarenta y Ocho Civil Municipal de Bogotá D.C., mediante fallo del 17 de septiembre de 2001 –Expediente T-540.902- y el Juzgado Cuarenta y Uno Civil Municipal de Bogotá D.C., mediante fallo del 20 de noviembre de 2001 –Expediente T-547.635-.

[5] Sobre la diferencia entre el derecho de petición y el debido proceso en las actuaciones administrativas se puede consultar en la sentencia T-414 de 1995, M.J.G.H.G..

[6] Sentencia T-481 de 1992. M.P.J.S.G.. En igual sentido, entre otras, T-1076, T-1118 y T-1160ª de 2001.

[7] Al respecto se pueden consultar el Decreto 905 de 1995 de la Alcaldía Mayor y la sentencia del Consejo de Estado, S. de lo Contencioso Administrativo, del 10 de junio de 1999, C.P.J.A.P.F., radicación 3881 y 4147.

[8] Entre las actas de entrega presentadas por la oficina de Prevención de Emergencias con la contestación de las diferentes demandas no figura alguna expedida a nombre delas personas que fueron convocadas a la audiencia de transacción en la Cámara de Comercio de Bogotá.

[9] Sobre la confianza legítima como principio protector de los administrados se pueden consultar las sentencias T-538 de 1994 y T-321 de 1998.